重磅！PPP新機制釋放什么信號？（附解讀+思維導圖）
8月20日，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部《關于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（下稱《意見》），明確對于存量PPP（政府和社會資本合作）項目，地方政府要“依法履約按效付費”，保障PPP在建項目順利建設、推動已運營項目平穩(wěn)運行。
城望集團認為，這一政策調(diào)整將推動PPP行業(yè)“去偽存真”，最終實現(xiàn)PPP模式從“規(guī)模擴張”向“質(zhì)量提升”的轉(zhuǎn)型，為公共服務供給效率與質(zhì)量的優(yōu)化奠定堅實基礎。主要內(nèi)容如下：
城望解讀+思維導圖
財政部答記者問 政策原文
城望解讀 01 PPP發(fā)展歷程回顧
規(guī)范調(diào)整階段（2017-2022 年）：2017 年《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》要求嚴格入庫標準，清理不合規(guī)項目，明確政府付費與績效考核掛鉤，遏制隱性債務風險。政策調(diào)整后，PPP項目數(shù)量銳減。
機制重構階段（2023 年-至今）：2023 年國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115 號），標志著 PPP 進入“使用者付費 + 特許經(jīng)營”新階段，推動 PPP 從 “增量擴張” 向 “存量優(yōu)化” 轉(zhuǎn)型。
02 PPP新機制出臺背景 03 關鍵信號 04 《意見》出臺意義
政府和社會資本合作（PPP）發(fā)展十余年來，各地運用PPP模式在交通運輸、市政工程、片區(qū)開發(fā)、生態(tài)環(huán)保、水利建設等領域?qū)嵤┝艘淮笈椖浚掷m(xù)改善公共服務供給，推動基礎設施現(xiàn)代化，在穩(wěn)增長、調(diào)結構、惠民生等方面發(fā)揮了積極作用。
為進一步規(guī)范PPP存量項目建設和運營，提升項目運行質(zhì)量和效益，持續(xù)提升公共服務供給水平，推動經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展，財政部會同有關部門研究起草了《關于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），報國務院同意后以國務院辦公廳名義轉(zhuǎn)發(fā)各地方、各部門貫徹實施。近日，財政部有關負責人就《指導意見》有關問題回答了記者的提問。
一、我國很多基礎設施和公共服務領域項目采用了PPP模式，各地存量項目建設和運營狀況很受關注。請問《指導意見》出臺的背景是什么？
當前階段，我國經(jīng)濟結構調(diào)整從增量擴能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并舉。加力支持PPP存量項目順暢建設、高效運營，是盤活存量資源、以存量帶動增量、為經(jīng)濟發(fā)展注入新動力的必然要求。制訂《指導意見》并推動公開出臺，主要出于三方面考慮：
一是中央有要求。黨中央、國務院高度重視政府和社會資本合作工作。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出，建立政府投資支持基礎性、公益性、長遠性重大項目建設長效機制，健全政府投資有效帶動社會投資體制機制。中央經(jīng)濟工作會議要求，加強財政與金融的配合，以政府投資有效帶動社會投資；統(tǒng)籌好做優(yōu)增量和盤活存量的關系，全面提高資源配置效率。出臺關于規(guī)范PPP存量項目建設和運營的指導性文件，是貫徹落實黨中央和國務院決策部署的具體舉措。
二是民生有需要。各地運用PPP模式加快推進基礎設施建設，擴大公共服務供給，建設了污水處理廠、垃圾發(fā)電廠、高速公路、地鐵線路、水利灌溉、城市供水等項目，著力保障群眾生產(chǎn)生活，不斷提高人民生活品質(zhì)。出臺《指導意見》，有利于加力保障存量項目建設運營，推動提高公共服務供給質(zhì)效，進一步服務保障和改善民生。
三是各方有期盼。財政部多次多批分赴項目現(xiàn)場調(diào)研，多次召開省、市、縣三級多方座談會，已累計覆蓋東、中、西部PPP存量項目體量較大的省份，系統(tǒng)總結梳理基層實踐經(jīng)驗，密切跟蹤各地工作進展，并將各地好的經(jīng)驗做法寫入《指導意見》。政府方、金融機構、社會資本方均表示，希望公開出臺一份管總的指導性文件，進一步明確政策預期、回應各方關切，加力支持各方同題共答，齊心協(xié)力支持PPP存量項目順暢實施。
二、PPP存量項目量大面廣，我們也了解到，雖然各地項目具體情況千差萬別，但遵循的工作原則是共性的。請問《指導意見》作為國家層面的指導性文件，提出了哪些推進PPP存量項目順暢運行的方向性要求？
按照PPP系統(tǒng)性改革要求，地方政府特別是省級政府要切實扛起主體責任，及時采取針對性措施，積極統(tǒng)籌各方資源，組織轄內(nèi)各有關方面真抓實干，支持PPP存量項目穩(wěn)健運行。具體可概括為“四個堅持”：
一是堅持系統(tǒng)推進。PPP存量項目涉及多領域多主體，時間周期跨度較長，建設運營狀況與經(jīng)濟社會發(fā)展高度相關?！吨笇б庖姟芬蟮胤秸畧猿窒到y(tǒng)觀念，將PPP存量項目建設運營納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展大局統(tǒng)籌推進，統(tǒng)籌做好新上政府投資項目和PPP存量項目的銜接，進一步提升經(jīng)濟社會發(fā)展的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。
二是堅持分類施策。相關部門和單位要在本級政府領導下，逐一研究項目實施階段、行業(yè)領域、回報機制等關鍵要素，具體項目具體分析，分類施策、有序推進。要綜合運用財政、信貸等資源和工具，多措并舉、精準發(fā)力，有效保障轄內(nèi)PPP存量項目規(guī)范建設運營。
三是堅持降本增效。《指導意見》提出，鼓勵政府方、社會資本方、金融機構等參與方平等溝通、互惠讓利，科學調(diào)整項目實施內(nèi)容、合作期限、融資利率、收益指標等要素，加強項目管理，降低運行成本，深挖運營潛力，提升項目產(chǎn)出質(zhì)效，服務經(jīng)濟平穩(wěn)運行。
四是堅持強化保障。要求項目各參與方秉持契約精神，依法履約，合力推進項目實施。要求政府方、社會資本方及時足額繳納項目資本金，社會資本方保質(zhì)保量完工運營，政府方按績效付費。要求金融機構按照市場化、法治化原則，客觀評估，積極支持在建項目合理融資。
三、我們注意到，大部分PPP存量項目已進入運營期，項目各參與方對這份指導性文件翹首以盼。請問在支持已運營項目平穩(wěn)運行方面，《指導意見》提出了哪些要求？
目前，約七成PPP存量項目已經(jīng)進入運營期，其運營情況直接關系公共服務供給質(zhì)量和效率。為支持已運營項目平穩(wěn)運行，讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)，《指導意見》重點提出了如下要求：
一是要堅持按合同辦事。合同是針對具體項目管總、管長久的根本依據(jù)，相關方責權利均在合同中明確。PPP存量項目均已簽訂合同，“有合同依合同”是存量項目順利實施的基礎和保障。
二是強調(diào)及時按效付費。要求地方政府將支出按規(guī)定納入預算管理，按績效評價結果及時付費，不得拖延竣工時間、延遲績效評價。經(jīng)認定涉及拖欠企業(yè)賬款的，應按照國家有關規(guī)定及時妥善解決。要求社會資本方按合同約定，提供符合相關質(zhì)量和標準要求的公共服務。
三是強調(diào)降本增效、節(jié)約優(yōu)先。要求各地結合實際，開源節(jié)流。一方面，推動項目瘦身健體，減少不必要的建設內(nèi)容，節(jié)約后期運營成本，并合理調(diào)整投資回報率、資金折現(xiàn)率等收益指標，適當延長合作期限。另一方面，切實提高項目效益，要求社會資本方創(chuàng)新運營模式、引入先進技術、改進管理手段，提高項目運營專業(yè)化水平。
四是鼓勵金融機構優(yōu)化融資結構。2015至2018年是各地實施PPP項目的高峰期，也恰恰是融資利率比較高的時期。當前市場利率水平下，存量項目貸款存在合理降息、展期空間，宜秉持實事求是原則，鼓勵金融機構與社會資本方積極磋商，采取調(diào)整還款計劃、降息、展期、置換等方式，支持優(yōu)化項目融資結構。
五是要求加強項目運營監(jiān)管。行業(yè)主管部門落實監(jiān)管責任，指導項目實施機構嚴格開展績效監(jiān)控和績效評價，加強結果應用并與政府付費掛鉤，激勵社會資本方提高公共服務產(chǎn)出質(zhì)效，適時開展中期評估。對有收費的項目，既要加強收入管理，也要挖掘潛在價值。對可以收費但暫未收費的項目，可在充分論證后按程序?qū)嵤?，合理拓寬收入渠道?/span>
六是要求規(guī)范做好項目移交。要求行業(yè)主管部門、項目實施機構對項目建設運營情況進行驗收。強調(diào)由項目實施機構及時接管，做好資產(chǎn)評估、登記入賬和后續(xù)管理工作，項目合作期滿后不再作為PPP存量項目管理。
四、對于仍處于建設期的PPP存量項目，《指導意見》提出了哪些方面要求？
對于已開工并形成實物工作量的在建項目，重點是保障其順利建成完工，及時發(fā)揮前期投入效益。為此，《指導意見》提出針對性要求：
一是排好優(yōu)先順序。根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要、項目性質(zhì)和財力狀況，優(yōu)先實施具有一定收益的項目；其他項目按照輕重緩急合理排序，穩(wěn)妥有序梯次推進。對于直至2024年底前還沒有開工的項目，原則上不再采取PPP存量項目模式實施；確有必要開工的，可采取其他模式實施。
二是加快建設進度。要進一步論證項目建設內(nèi)容、壓縮實施規(guī)模、優(yōu)化建設標準、調(diào)整配套內(nèi)容，減少不必要的建設成本，原則上不得超出已核定概算總投資。對接近完工收尾的項目，要抓緊推進建設、及時驗收決算、及早投入運營。
三是保障融資需求。要求金融機構客觀評估，積極支持在建項目融資。對已簽訂貸款協(xié)議的項目依法履約，及時發(fā)放貸款；對未簽訂貸款協(xié)議的項目充分盡職調(diào)查，合理確定貸款規(guī)模、利率、期限、抵質(zhì)押品等信貸條件。同時，金融機構要優(yōu)化信貸審批流程，不得無故終止叫停，不得要求地方政府或相關部門出具承諾類或證明類文件。
五、如何理解《指導意見》提出的“綜合運用各類資源和政策工具”？
PPP存量項目分為完全政府付費項目、可行性缺口補助項目、使用者付費項目三類，其中完全政府付費項目和可行性缺口補助項目需政府補貼。推動存量項目順暢運行，既需要因地制宜具體項目具體分析，也需要各地秉持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌各方資金資源，多措并舉加力保障。
一是足額安排預算并嚴格執(zhí)行。PPP存量項目中政府支出責任應納入預算管理，要按照預算管理程序，將政府承擔的項目建設成本和運營補貼納入預算管理，嚴格執(zhí)行支出計劃，不得挪用、擅自改變本應用于PPP存量項目支出的預算資金用途。
二是用好地方政府債券工具。對符合條件的在建項目，地方政府可統(tǒng)籌運用專項債券、一般債券等資金，用于PPP存量項目建設成本中的政府支出。對已建成運營項目，地方政府可按要求安排使用相關地方政府專項債券資金，有序處理社會資本方墊付建設成本問題，推動PPP存量項目持續(xù)運營。
三是整合相關資金資源渠道。在充分利用預算和債券工具的同時，地方政府要統(tǒng)籌運用中央轉(zhuǎn)移支付、地方自有資金，合理用于存量項目建設成本和運營補貼。PPP存量項目涉及具體行業(yè)領域，行業(yè)主管部門要充分發(fā)揮作用、用好相關資金，有力保障各行業(yè)領域存量項目平穩(wěn)實施。此外，《指導意見》還提出“將PPP存量項目納入今后相關增量政策中統(tǒng)籌考慮”等方面要求。
六、PPP存量項目涉及各參與方和利益群體，如何推動《指導意見》更好落地實施？
PPP存量項目建設和運營涉及多部門、多環(huán)節(jié)、多主體，需要地方政府發(fā)揮牽頭抓總作用，組織轄內(nèi)相關部門、社會資本方、金融機構加強協(xié)同，形成政府統(tǒng)籌、部門協(xié)同、各司其職、齊抓共管的工作格局。
一是地方政府擔起主體責任。地方政府特別是省級政府落實主體責任、屬地責任，因地制宜建立完善績效評價、中期評估等管理制度，并組織做好實施。各地區(qū)采取切實措施規(guī)范項目建設運營，保障各方合法權益。同時，做好政策宣傳解讀，及時回應有關方面關切。
二是行業(yè)主管部門落實監(jiān)管責任。加強對項目單位指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，制定績效指標體系、行業(yè)技術標準、公共產(chǎn)品或服務技術規(guī)范，加強公用事業(yè)、公共服務質(zhì)量監(jiān)管。做好建設用地規(guī)劃許可、環(huán)境影響評價、建筑工程開工許可、項目投資變更審批等工作。加強對實施機構指導，規(guī)范中介機構行為。
三是財政部門加強預算和債務管理。按照預算管理程序，將政府承擔的項目建設成本和運營補貼納入預算管理。強化地方政府債務管理，地方政府通過發(fā)行政府債券籌集建設資金的，舉債不得突破法定限額。
四是金融管理部門強化金融政策協(xié)調(diào)。加強對金融機構業(yè)務指導，支持引導金融機構依法合規(guī)開展PPP存量項目信貸業(yè)務并合理優(yōu)化融資結構，積極支持保障PPP存量項目合理融資需求。
五是項目實施機構做好項目管理。做好竣工驗收、績效評價、信息共享、項目公司監(jiān)管等工作，支持各參與方獲取信息，重大調(diào)整變更及時主動告知相關方。對在建項目，結合竣工驗收或資產(chǎn)驗收，加強項目資產(chǎn)監(jiān)督管理；對已運營項目，加強資產(chǎn)登記、使用、處置、清查、產(chǎn)權保護等監(jiān)督管理。
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