系統(tǒng)總結(jié)和回顧中共中央政治局會(huì)議，對(duì)于城投發(fā)展具有戰(zhàn)略導(dǎo)航、風(fēng)險(xiǎn)防控、業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型、資源整合四重核心意義，其政策導(dǎo)向直接塑造城投公司的生存邏輯和發(fā)展路徑。那么，下半年城投工作的重點(diǎn)是什么？要怎樣發(fā)力？
隨著7月30日中共中央政治局會(huì)議的召開(kāi)，為城投下半年高質(zhì)量發(fā)展擘畫(huà)了清晰的“路線圖”，也備足了實(shí)用的“工具箱”。中共中央政治局會(huì)議作為中國(guó)共產(chǎn)黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體議事決策的核心機(jī)制，主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的新挑戰(zhàn)、新矛盾及時(shí)調(diào)整政策，其會(huì)議決策代表黨中央的集體意志，是黨和國(guó)家重大方針政策的“源頭”。系統(tǒng)總結(jié)和回顧中共中央政治局會(huì)議，對(duì)于城投發(fā)展具有戰(zhàn)略導(dǎo)航、風(fēng)險(xiǎn)防控、業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型、資源整合四重核心意義，其政策導(dǎo)向直接塑造城投公司的生存邏輯和發(fā)展路徑。01
2025年以來(lái)政治局會(huì)議核心內(nèi)容和政策導(dǎo)向
2025年以來(lái)，中央政治局會(huì)議緊扣“穩(wěn)中求進(jìn)”總基調(diào)（表1），政策脈絡(luò)呈現(xiàn)出鮮明的系統(tǒng)性、前瞻性和問(wèn)題導(dǎo)向，主要圍繞以下三大維度展開(kāi)：（一）經(jīng)濟(jì)治理：以高質(zhì)量發(fā)展為核心
宏觀政策協(xié)同發(fā)力，高質(zhì)量發(fā)展主線貫穿始終。會(huì)議延續(xù)2024年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議定調(diào)，2025年實(shí)施“更加積極的財(cái)政政策+適度寬松的貨幣政策”組合拳。財(cái)政端擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，貨幣端通過(guò)降準(zhǔn)降息引導(dǎo)綜合融資成本下降，重點(diǎn)支持科技金融、綠色金融等“五篇大文章”。
（二）風(fēng)險(xiǎn)防控：地方債務(wù)化解深化
風(fēng)險(xiǎn)防控思維強(qiáng)化，穩(wěn)中求進(jìn)與風(fēng)險(xiǎn)防控并重。政策邏輯從“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)化解”，針對(duì)地方債務(wù)、房地產(chǎn)、金融市場(chǎng)等重點(diǎn)領(lǐng)域，4月25日會(huì)議提出“統(tǒng)籌防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)”，要求壓實(shí)地方政府化債責(zé)任、探索房地產(chǎn)新模式。7月30日會(huì)議提出“要持續(xù)防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，并明確加力落實(shí)宏觀政策化解地方債務(wù)的三大重點(diǎn)工作”，地方債務(wù)化解進(jìn)一步深化。
（三）區(qū)域戰(zhàn)略：從協(xié)同發(fā)展到制度創(chuàng)新
2025年以來(lái)中央政治局會(huì)議推動(dòng)重大區(qū)域戰(zhàn)略持續(xù)落地，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城市更新與“反內(nèi)卷”等機(jī)制創(chuàng)新深度融合。西部大開(kāi)發(fā)、黃河流域生態(tài)保護(hù)、長(zhǎng)三角一體化等區(qū)域政策延續(xù)深化，美麗中國(guó)先行區(qū)建設(shè)在京津冀、長(zhǎng)三角等區(qū)域開(kāi)展試點(diǎn)跨省生態(tài)補(bǔ)償、產(chǎn)品碳足跡認(rèn)證等機(jī)制，7月30日會(huì)議首次將破除“內(nèi)卷”納入政策框架，規(guī)范地方招商引資行為，同時(shí)提出“落實(shí)好中央城市工作會(huì)議精神，高質(zhì)量開(kāi)展城市更新”。表1：2025年以來(lái)中央政治局會(huì)議總結(jié)來(lái)看，2025年上半年中央政治局會(huì)議政策邏輯演進(jìn)體現(xiàn)從短期應(yīng)對(duì)到長(zhǎng)期布局、從單兵突進(jìn)向系統(tǒng)集成、從政策宣示到制度落地的特征，這些政策脈絡(luò)既體現(xiàn)了對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾的精準(zhǔn)化解，也為下半年城投重點(diǎn)工作打好了制度框架和實(shí)踐基礎(chǔ)。
02
信號(hào)1：債務(wù)化解
——從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)治理
從4月“要持續(xù)用力防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，繼續(xù)實(shí)施地方政府一攬子化債政策”到7月“積極穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)”，中央政治局會(huì)議多次強(qiáng)調(diào)防范風(fēng)險(xiǎn)、壓實(shí)責(zé)任、主動(dòng)治理，避免陷入舊賬未清又添新賬的惡性循環(huán)。從各地實(shí)踐來(lái)看：一是零新增隱性債務(wù)成為剛性約束。2025年以來(lái)，四川、湖北、福建、河北、廣西、寧夏等省份將“不新增隱債”寫(xiě)入省級(jí)財(cái)政預(yù)算報(bào)告，作為“鐵律”納入政績(jī)考核體系；二是終身問(wèn)責(zé)與倒查機(jī)制全面落地。甘肅、貴州、吉林等省份建立“舉債終身問(wèn)責(zé)制”，將債務(wù)問(wèn)題納入干部離任審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容；三是萬(wàn)億級(jí)債務(wù)置換加速推進(jìn)。2025年中央下達(dá)2萬(wàn)億元隱性債務(wù)置換額度，截至6月末已發(fā)行1.8萬(wàn)億元，占全年計(jì)劃的90%。通過(guò)發(fā)行使用低息的地方政府債券優(yōu)先置換利息高、期限短、風(fēng)險(xiǎn)大的隱性債務(wù)，極大降低了債務(wù)利息支出和到期債務(wù)的償還、接續(xù)壓力。各地積極穩(wěn)妥化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐探索與路徑創(chuàng)新，為地方政府及城投公司化解債務(wù)提供了系統(tǒng)性的解決方案。03
信號(hào)2：城投轉(zhuǎn)型
——從“加快剝離政府融資功能”到“出清”
今年3月《政府工作報(bào)告》提出，將加快剝離地方融資平臺(tái)政府融資功能，推動(dòng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解。7月30日中央政治局會(huì)議則明確要求“有力有序有效推進(jìn)地方融資平臺(tái)出清”。相較于“剝離”，“出清”在政策力度與實(shí)施廣度上的徹底性顯著升級(jí)。“剝離”的核心指向是打破融資平臺(tái)與政府信用的剛性綁定，其操作重點(diǎn)不僅包括形式上切斷政府對(duì)平臺(tái)融資的隱性擔(dān)保，更通過(guò)業(yè)務(wù)分拆、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、信用隔離等手段，剝離平臺(tái)承擔(dān)的政府融資職能，推動(dòng)政企權(quán)責(zé)邊界清晰化。但在此框架下，平臺(tái)仍可作為獨(dú)立的市場(chǎng)化主體存續(xù)，聚焦城市運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，本質(zhì)是“功能轉(zhuǎn)型”而非“主體消亡”。而“出清”則是在“剝離”基礎(chǔ)上的深化與突破：不僅要求徹底切斷政府信用關(guān)聯(lián)，更針對(duì)長(zhǎng)期缺乏實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、僅以融資為唯一功能“空殼類(lèi)”“僵尸類(lèi)”平臺(tái)，通過(guò)注銷(xiāo)法人資格、并入優(yōu)質(zhì)國(guó)企、依法破產(chǎn)清算等方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)退出；對(duì)于保留的平臺(tái)，也同步實(shí)施總量嚴(yán)控和質(zhì)量提升，通過(guò)整合重組淘汰低效主體、集中優(yōu)質(zhì)資源。這種“減量提質(zhì)”的思路，既解決了表面的信用綁定問(wèn)題，更從根本上清理了冗余主體，推動(dòng)融資平臺(tái)體系從“數(shù)量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量提升”。可見(jiàn)，城投轉(zhuǎn)型為經(jīng)營(yíng)性國(guó)企的趨勢(shì)和頂層設(shè)計(jì)要求是不可逆轉(zhuǎn)的，并且在各地融資平臺(tái)退出時(shí)間不得晚于2027年6月末的要求下，預(yù)計(jì)2025年將成為“退平臺(tái)大年”。04
信號(hào)3：“十五五”規(guī)劃
——箭在弦上，不得不發(fā)！
相較于2020年7月中央政治局會(huì)議對(duì)于“十四五”規(guī)劃的相關(guān)表述，今年7月中央政治局會(huì)議在保持連續(xù)性基礎(chǔ)上，更重視人的發(fā)展和共同富裕，發(fā)展信心更高、戰(zhàn)略更加主動(dòng)。時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，本次中央政治局會(huì)議明確2025年10月召開(kāi)的中共二十屆四中全會(huì)將研究制定“十五五”規(guī)劃建議，2026年正式發(fā)布規(guī)劃綱要。趨勢(shì)研判上，會(huì)議指出“十五五”時(shí)期是基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時(shí)期，我國(guó)發(fā)展環(huán)境面臨深刻復(fù)雜變化，戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多，同時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)穩(wěn)、優(yōu)勢(shì)多、韌性強(qiáng)、潛能大，長(zhǎng)期向好的支撐條件和基本趨勢(shì)沒(méi)有變。7月中央政治局會(huì)議對(duì)“十五五”規(guī)劃的定調(diào)呈現(xiàn)穩(wěn)字當(dāng)頭、進(jìn)中求變的特點(diǎn)：既強(qiáng)調(diào)政策連續(xù)性以穩(wěn)定預(yù)期，又通過(guò)新質(zhì)生產(chǎn)力培育、推進(jìn)共同富裕、風(fēng)險(xiǎn)防控深化等實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略突破。
這要求各地國(guó)有企業(yè)以長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光錨定發(fā)展方向，在新質(zhì)生產(chǎn)力培育上耐得住投入周期，在產(chǎn)業(yè)鏈韌性構(gòu)建上扛得住短期陣痛，在綠色轉(zhuǎn)型中守得住戰(zhàn)略定力，在新時(shí)代、新征程中打造可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的“長(zhǎng)流”。
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信號(hào)4：“反內(nèi)卷”
——是“反內(nèi)卷”不是反競(jìng)爭(zhēng)
7月中央政治局會(huì)議延續(xù)2024年7月會(huì)議“防止‘內(nèi)卷式’惡性競(jìng)爭(zhēng)”的基調(diào)，提出“縱深推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，推動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序持續(xù)優(yōu)化”，并明確依法依規(guī)治理企業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)產(chǎn)能治理、規(guī)范地方招商引資行為和強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同發(fā)展四大核心舉措。關(guān)于“反內(nèi)卷”競(jìng)爭(zhēng)的部署呈現(xiàn)出系統(tǒng)性推進(jìn)的特征，從首次提出到深化實(shí)施，政策框架不斷完善，將深刻影響地方政府行為模式、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)策略和區(qū)域發(fā)展格局。“反內(nèi)卷”的核心是還原競(jìng)爭(zhēng)的公平性與有效性，推動(dòng)“差異化發(fā)展”替代“同質(zhì)化內(nèi)卷”。“反內(nèi)卷”的關(guān)鍵是建立穩(wěn)定可預(yù)期的制度環(huán)境，城投需依托與政府、市場(chǎng)的雙重銜接優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)形成“立規(guī)矩、暢退出、強(qiáng)自律”的閉環(huán)體系。結(jié)合“反內(nèi)卷”的核心要義與城投功能定位，對(duì)于地方政府而言，應(yīng)盡快斬?cái)唷皟?nèi)卷式招商”的根系，明確禁止“零地價(jià)”“稅收返還超法定上限”等違規(guī)招商手段，轉(zhuǎn)而以產(chǎn)業(yè)鏈配套能力、要素保障水平等作為競(jìng)爭(zhēng)籌碼；對(duì)于城投而言，應(yīng)避免“一刀切”，根據(jù)產(chǎn)業(yè)類(lèi)型（傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)/新興產(chǎn)業(yè)）和發(fā)展階段，采取差異化介入方式，對(duì)鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，聚焦“存量?jī)?yōu)化”，對(duì)于新能源車(chē)、光伏等新興產(chǎn)業(yè)，側(cè)重“增量創(chuàng)造”。通過(guò)規(guī)范地方行為守住公平底線，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)建長(zhǎng)效環(huán)境，通過(guò)分類(lèi)施策激活產(chǎn)業(yè)動(dòng)能，最終推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)從“內(nèi)耗式內(nèi)卷”轉(zhuǎn)向“增值式共創(chuàng)”，這既是城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的必然要求，也是服務(wù)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。06
信號(hào)5：城市更新
——從“增量擴(kuò)張”向“存量煥新”
從3月《提振消費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)方案》、5月《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》、7月中央城市工作會(huì)議到近期《住房租賃條例》等政策部署，我國(guó)城市發(fā)展正經(jīng)歷從“增量擴(kuò)張”向“存量煥新”的深刻轉(zhuǎn)型。7月中央政治局會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)“落實(shí)好中央城市工作會(huì)議精神，高質(zhì)量開(kāi)展城市更新”，結(jié)合“構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式”相關(guān)要求，體現(xiàn)從土地財(cái)政依賴(lài)到制度重構(gòu)的轉(zhuǎn)型方向，直接推動(dòng)城投公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。在住房回歸消費(fèi)品屬性的新時(shí)代，城投開(kāi)展城市更新的本質(zhì)是通過(guò)空間重構(gòu)激活城市發(fā)展動(dòng)能，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新重塑城市治理邏輯。這既需要城投堅(jiān)守“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作”的初心，又要以“有機(jī)更新、產(chǎn)城融合、多元共治”為方法論，在高質(zhì)量發(fā)展中實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的動(dòng)態(tài)平衡。空間重塑上，積極推動(dòng)城中村改造的漸進(jìn)式更新、老舊小區(qū)的功能迭代升級(jí)、社區(qū)生態(tài)重構(gòu)、工業(yè)遺存的產(chǎn)業(yè)再生等；
產(chǎn)業(yè)賦能上，結(jié)合《提振消費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)方案》，城投可在城市更新中創(chuàng)新嵌入消費(fèi)新場(chǎng)景；
機(jī)制創(chuàng)新上，從“開(kāi)發(fā)思維”轉(zhuǎn)向“運(yùn)營(yíng)思維”，引入第三方團(tuán)隊(duì)管理商業(yè)、物業(yè)等模塊，通過(guò)品牌輸出提升運(yùn)營(yíng)效率與收益水平；
融資渠道上，探索發(fā)行城市更新專(zhuān)項(xiàng)債、綠色債券，優(yōu)先支持低碳改造項(xiàng)目。
當(dāng)前，政策工具箱已備足、路線圖已清晰，城投公司唯有緊扣“穩(wěn)中求進(jìn)”總基調(diào)，以主動(dòng)治理破解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型夯實(shí)發(fā)展根基，以高質(zhì)量更新激活城市動(dòng)能，方能在復(fù)雜環(huán)境中把握戰(zhàn)略機(jī)遇，為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)支撐。時(shí)間緊、任務(wù)重，唯有真抓實(shí)干，方能不負(fù)政策所期、時(shí)代所托！
