國有企業(yè)分類改革十年：解析功能使命的變遷軌跡與特征，有何具體成效？
對國有企業(yè)進行分類，有利于增強國有企業(yè)改革的精準(zhǔn)性、科學(xué)性，更有利于準(zhǔn)確理解、看待國有企業(yè)在市場經(jīng)濟中的功能定位。事實上，明確國有企業(yè)功能定位一直是我國國企改革的重中之重。2015年頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）將國有企業(yè)分為商業(yè)一類、商業(yè)二類、公益類，并基于此提出不同類型國有企業(yè)的差異化發(fā)展目標(biāo)。
本文通過系統(tǒng)分析2015年—2024年間國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，深入探討其功能使命的變遷軌跡與特征，檢驗國有企業(yè)分類改革的具體成效。研究發(fā)現(xiàn)，《指導(dǎo)意見》出臺后，國有企業(yè)實現(xiàn)了從功能分類初步確立到充分聚焦主業(yè)的歷史性變遷。這一轉(zhuǎn)型的核心特征集中體現(xiàn)在國有經(jīng)濟布局重心變化上。
整體來看，通過市場化手段推進專業(yè)化整合與戰(zhàn)略性重組來提升國有企業(yè)的整體競爭力，逐步實現(xiàn)了國有企業(yè)整體做強做優(yōu)做大的發(fā)展目標(biāo)。分項來看，商業(yè)類國有企業(yè)進一步聚焦核心主業(yè)、強化戰(zhàn)略功能，致力于提升國有企業(yè)市場競爭力和資源配置效率；公益類國有企業(yè)則更加注重履行保障民生、服務(wù)社會的功能使命，在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了不可替代的作用。
國有企業(yè)在動態(tài)優(yōu)化布局中不斷做強做優(yōu)做大
作為中國特色社會主義公有制的重要實現(xiàn)形式，國有經(jīng)濟是保證社會主義制度的堅實物質(zhì)基礎(chǔ)。為了保證社會主義國家的性質(zhì)和發(fā)展社會生產(chǎn)力，我國國有經(jīng)濟必須保持適度的規(guī)模優(yōu)勢與結(jié)構(gòu)比例，既通過質(zhì)的躍升確保其作為國家經(jīng)濟命脈的核心功能，更以量的合理增長構(gòu)建起覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的戰(zhàn)略安全屏障。
這不僅體現(xiàn)在國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟主導(dǎo)力量的質(zhì)的規(guī)定性上，更需要在量的維度上超越一般宏觀調(diào)控工具的功能定位，以確保社會主義基本經(jīng)濟制度的本質(zhì)屬性。十年來，國有企業(yè)改革遵循“做強做優(yōu)做大”的戰(zhàn)略部署，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的系統(tǒng)推進，在動態(tài)優(yōu)化中實現(xiàn)了從規(guī)模調(diào)整到能級躍遷的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型。
2015年—2024年間，我國國有企業(yè)在數(shù)量、產(chǎn)業(yè)分布、區(qū)域分布等方面發(fā)生了顯著變化。從總量上看，通過市場化手段對國有企業(yè)進行戰(zhàn)略性重組、專業(yè)化整合，組建了中國資源環(huán)境集團、中國星網(wǎng)、中國數(shù)聯(lián)物流、中國鐵塔、國家管網(wǎng)集團等一大批國有企業(yè)。
同時，通過壓減法人戶數(shù)等行動，推動國有企業(yè)戶數(shù)從2015年的51.95萬戶優(yōu)化至2021年的45.69萬戶，實現(xiàn)了存量資產(chǎn)的提質(zhì)增效。在完成階段性整合重組后，為適應(yīng)國民經(jīng)濟發(fā)展要求，國有資本加速布局基礎(chǔ)保障領(lǐng)域和戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)。
截至2024年底，國有企業(yè)數(shù)量穩(wěn)步回升到58.49萬戶，同比增長7.34%（數(shù)據(jù)均來自天眼查數(shù)據(jù)庫）；營業(yè)總收入84.72萬億元，同比增長1.3%；利潤總額4.35萬億元，同比增長0.4%（數(shù)據(jù)來自財政部）。
其中，第一產(chǎn)業(yè)國有企業(yè)數(shù)量增長66.37%，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和糧食安全體系的強化投入；第二產(chǎn)業(yè)國有企業(yè)數(shù)量增長21.89%，集中體現(xiàn)在新型工業(yè)化進程中戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展等；第三產(chǎn)業(yè)國有企業(yè)數(shù)量增長25.60%，映射出數(shù)字經(jīng)濟與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展的新趨勢。這種跨周期、跨產(chǎn)業(yè)的全面性戰(zhàn)略布局調(diào)整，筑牢了國民經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)盤，充分展現(xiàn)了國有企業(yè)在穩(wěn)定經(jīng)濟增長中的“壓艙石”作用。
同時，我國國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局在四大區(qū)域的效果差異較大。截至2024年，東部、中部、西部和東北地區(qū)國有企業(yè)保有量分別為21.16萬戶、18.13萬戶、12.70萬戶和5.91萬戶，區(qū)域間分布深度差異仍然較大。
同時，我國四大區(qū)域三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展非均衡性明顯。雖然目前已經(jīng)初步形成第一、第二產(chǎn)業(yè)國有企業(yè)主要位于中部地區(qū)（占比分別為38.08%、34.52%），第三產(chǎn)業(yè)主要位于東部地區(qū)（占比37.10%）的分布格局，但東部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)企業(yè)數(shù)量僅次于中部地區(qū)，占比高達(dá)34.14%，第二產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略目標(biāo)并未充分實現(xiàn)，導(dǎo)致西部地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面仍有較大的提升空間。
這就要求政府做好統(tǒng)籌規(guī)劃，推動不同區(qū)域的國有企業(yè)根據(jù)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)鏈上下游特點加強合作，促進區(qū)域間生產(chǎn)要素的高效流動與整合。通過構(gòu)建四大區(qū)域國有企業(yè)的協(xié)同發(fā)展機制，實現(xiàn)資源互補、產(chǎn)業(yè)鏈銜接和功能協(xié)同，有效降低區(qū)域間同質(zhì)化競爭，推動形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局，從而助力區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的全面落實。
商業(yè)類國有企業(yè)：在聚焦主業(yè)中更加突出功能使命
《指導(dǎo)意見》的出臺標(biāo)志著國有企業(yè)改革進入了以功能分類為導(dǎo)向的精準(zhǔn)施策階段。這一改革框架將國有資本配置與相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)特征及市場結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合，確保國有企業(yè)的布局與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的功能屬性相契合，從而兼顧了國有企業(yè)的經(jīng)濟屬性與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)特性。
在此背景下，國有企業(yè)進一步聚焦核心功能定位，圍繞核心功能優(yōu)化資源配置、提升技術(shù)創(chuàng)新能力與市場競爭力。根據(jù)《指導(dǎo)意見》確立的“商業(yè)一類”與“商業(yè)二類”分類改革框架，我國系統(tǒng)性推進商業(yè)類國有企業(yè)差異化戰(zhàn)略布局。
十年來，主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項任務(wù)的國有企業(yè)數(shù)量顯著提升，而主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的國有企業(yè)則逐漸減少，國有資本布局不斷優(yōu)化。
截至2024年，我國農(nóng)業(yè)、石油和天然氣開采業(yè)、非金屬礦采選業(yè)、鐵路運輸業(yè)、管道運輸業(yè)、科技推廣和應(yīng)用服務(wù)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)服務(wù)等行業(yè)的國有企業(yè)數(shù)量分別增長109.15%、129.55%、103.95%、146.55%、193.33%、134.01%、277.78%，充分保障了糧食安全、能源安全、原材料供應(yīng)、能源輸送等事關(guān)國民經(jīng)濟基礎(chǔ)的實體產(chǎn)業(yè)以及科技創(chuàng)新等事關(guān)國民經(jīng)濟效率的高科技產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
歸屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的國有企業(yè)增至12.38萬戶，占國有企業(yè)總量的21.17%，較2015年（占國有企業(yè)總量的15.56%）上升近6個百分點【數(shù)據(jù)來自《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類（2018）》、（國家統(tǒng)計局令第23號）與天眼查企業(yè)信息數(shù)據(jù)庫（http://www.tianyancha.com）的匹配結(jié)果】。批發(fā)業(yè)、零售業(yè)、住宿業(yè)、餐飲業(yè)等行業(yè)的國有企業(yè)數(shù)量呈現(xiàn)明顯下滑趨勢，分別下降20.96%、18.24%、22.14%、8.07%。通過上述調(diào)整，國有資本進一步向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向關(guān)系國計民生的公共服務(wù)、應(yīng)急能力、公益性領(lǐng)域等集中，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中。在更好履行功能使命的同時，有效降低了由于過度多元化帶來的經(jīng)營風(fēng)險，保障了國有企業(yè)經(jīng)營效率和盈利能力的提高。
但值得注意的是，資本金融服務(wù)、其他金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等虛擬經(jīng)濟行業(yè)仍有大量國有企業(yè)集聚。資本金融服務(wù)甚至成為國有企業(yè)數(shù)量增長最高的行業(yè)，增長率達(dá)293.91%，其他金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的增長率也高達(dá)143.32%、84.08%。實際上，金融業(yè)發(fā)展具有兩重性。一方面，它與物質(zhì)資料生產(chǎn)緊密相連，成為實體經(jīng)濟的重要組成部分或其延伸；另一方面，在資本逐利的天性驅(qū)使下，金融業(yè)有可能脫離利潤率較低的實體經(jīng)濟部門，并依托數(shù)字技術(shù)專注于虛擬經(jīng)濟領(lǐng)域的自我擴張。
國有企業(yè)為在完成經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的同時獲得更高的經(jīng)濟效益，將資金大量投入了回報率相對更高的金融領(lǐng)域，導(dǎo)致實體經(jīng)濟部門的生產(chǎn)體系和流通環(huán)節(jié)內(nèi)部循環(huán)不暢、金融市場的不穩(wěn)定性和不確定性因素增加。因此，國有企業(yè)中涉及金融業(yè)的企業(yè)應(yīng)在統(tǒng)籌防控金融風(fēng)險的前提下，切實做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養(yǎng)老金融、數(shù)字金融“五篇大文章”，扎實推進“科技—金融—產(chǎn)業(yè)”的良性循環(huán)。在此基礎(chǔ)上，企業(yè)應(yīng)當(dāng)兼顧全局利益和長遠(yuǎn)利益，通過資本的流動和配置，引導(dǎo)金融資本流向?qū)嶓w經(jīng)濟部門中的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，促進虛擬經(jīng)濟與實體經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。
公益類國有企業(yè)：數(shù)量增加覆蓋更廣貢獻(xiàn)突出
《指導(dǎo)意見》在提出商業(yè)類國有企業(yè)聚焦主業(yè)的同時，進一步強調(diào)了“推進公益類國有企業(yè)改革”的重要歷史使命。公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，是社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)越性的集中體現(xiàn)。
為適應(yīng)這一改革方向，公益類國有企業(yè)的分類管理及考核機制進行了系統(tǒng)性優(yōu)化：考核重點從傳統(tǒng)的經(jīng)濟效益指標(biāo)轉(zhuǎn)向成本控制、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量、運營效率及保障能力等維度，同時依據(jù)企業(yè)功能特點差異化設(shè)置經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)和國有資產(chǎn)保值增值要求，并在考核體系中引入社會評價機制，以全面反映其社會效益與公共價值。這一改革舉措不僅強化了公益類國有企業(yè)的功能屬性，也為實現(xiàn)國有企業(yè)雙重使命的平衡提供了制度保障。
一直以來，我國國有企業(yè)積極履行社會責(zé)任，并積極發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。在民生保障領(lǐng)域，國有企業(yè)通過持續(xù)加大資源投入，顯著提升了公共服務(wù)供給能力。2015—2024年間，教育行業(yè)國有企業(yè)數(shù)量從0.04萬戶增至0.12萬戶，增幅246.3%；衛(wèi)生行業(yè)國有企業(yè)數(shù)量從0.02萬戶增至0.05萬戶，增幅172.2%；社會工作行業(yè)國有企業(yè)數(shù)量從0.02萬戶增至0.09萬戶，增幅361.42%；公共設(shè)施管理業(yè)國有企業(yè)數(shù)量從0.25萬戶增至0.60萬戶，增幅140.19%。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，2024年中央企業(yè)在256個定點幫扶縣累計投入和引進無償幫扶資金57.32億元，引進幫扶企業(yè)1400多個，引進企業(yè)投資額164億元。
這些變化反映了國有企業(yè)在保障和改善民生方面的重要作用。在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，國有企業(yè)同樣展現(xiàn)出責(zé)任擔(dān)當(dāng)。生態(tài)保護和環(huán)境治理業(yè)國有企業(yè)數(shù)量從0.07萬戶增至0.19萬戶，增幅155.30%；水利管理業(yè)國有企業(yè)數(shù)量從0.07萬戶增至0.18萬戶，增幅147.15%。在綠色轉(zhuǎn)型實踐方面，2024年中央企業(yè)充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，通過技術(shù)創(chuàng)新和管理優(yōu)化，在前三個季度實現(xiàn)了顯著的節(jié)能減排成效：萬元產(chǎn)值綜合能耗同比下降2.7%，萬元產(chǎn)值二氧化碳排放量降低3.9%。這不僅彰顯了國有企業(yè)在環(huán)境治理和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，更為推進美麗中國建設(shè)提供了有力支撐，在實現(xiàn)經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一方面作出了積極貢獻(xiàn)。
要保障國有企業(yè)的持久活力，公益類國有企業(yè)需引入信息化、數(shù)字化管理工具，以優(yōu)化管理流程、提升管理效能，并降低運營成本。此外，企業(yè)可在非核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域引入市場化運作機制，采取合理化收費策略或開展合作經(jīng)營等模式，以填補資金缺口，從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置與企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
國有企業(yè)對國計民生的貢獻(xiàn)不僅體現(xiàn)在對公益類國有企業(yè)發(fā)展的傾斜，更體現(xiàn)在通過優(yōu)化布局提高收益，進而提高上繳公共財政的國有資本收益數(shù)量。2024年，我國國有企業(yè)應(yīng)交稅費5.88萬億元，較2015年的3.86萬億元上升52.33%。可以說，國有企業(yè)不僅實現(xiàn)了自身的穩(wěn)健經(jīng)營，還使廣大公眾真正享受國有企業(yè)發(fā)展的“紅利”，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展提供了強大支撐。
但值得注意的是，2023年以來，我國國有企業(yè)應(yīng)交稅費出現(xiàn)了下滑趨勢，2023年、2024年分別同比下降0.5%、0.7%。國有企業(yè)作為國家財政收入的重要來源，其應(yīng)交稅費的下降將直接削弱財政收入的穩(wěn)定性。這種下降趨勢若持續(xù)，可能加劇地方財政壓力。尤其是在經(jīng)濟下行周期中，財政收入的減少將限制政府實施逆周期調(diào)控的能力，影響基礎(chǔ)設(shè)施投資、公共服務(wù)供給和社會福利支出的可持續(xù)性。因此，國有企業(yè)應(yīng)通過進一步優(yōu)化布局和深化改革，加快實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，從而增強整體價值創(chuàng)造能力。
內(nèi)容來源：《國資報告》
原文標(biāo)題：《從國有經(jīng)濟布局重心變化看國有企業(yè)功能使命變遷》（作者范欣為中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副院長，邱賽男為中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士研究生）
（本文為國家社會科學(xué)基金一般項目：21BJL041）