銳見丨15號文之后：地方政府與城投的微妙變化
時(shí)間：2021-10-26 13:42:24 來源：城望集團(tuán) 作者：城望集團(tuán) 已閱：0次
隨著15號文明確“打破兜底幻覺”，再次推動(dòng)了城投的轉(zhuǎn)型進(jìn)程，城投中隱含的地方政府信用再次出現(xiàn)下降。這意味著在未來相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，地方政府與城投間的關(guān)系再次發(fā)生了微妙的變化；城投的地方融資平臺(tái)屬性持續(xù)下降，企業(yè)屬性繼續(xù)提升：
在深化改革的過程中，我們可以看到對城投的定義不斷發(fā)生著變化；但造成城投債務(wù)高企、潛在風(fēng)險(xiǎn)不斷的根本原因，還是在于地方政府與城投的權(quán)責(zé)關(guān)系上。長期以來，城投擔(dān)任地方政府的融資平臺(tái)、地方投資工具，承擔(dān)了非常龐大的支出責(zé)任，但并沒有得到對應(yīng)的收益與權(quán)益；這使得全國范圍內(nèi)的城投債務(wù)負(fù)擔(dān)重成為了普遍現(xiàn)象，進(jìn)一步的改革必須解決這個(gè)問題。
因此，隨著對隱性債務(wù)管理的深入，以及推動(dòng)城投市場化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，未來地方政府與城投的權(quán)責(zé)將會(huì)發(fā)生變化、進(jìn)行新一輪的劃分。地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公益性支出與投資，由財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)行安排，由地方專項(xiàng)債券等投資工具予以承擔(dān)；能夠市場化運(yùn)作的、有一定收益的，才由城投作為承接主體，如城市更新、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，以企業(yè)投資項(xiàng)目的形式進(jìn)行開展，收益不足的部分由地方政府予以相應(yīng)的補(bǔ)助。從目前一些遇到債務(wù)危機(jī)、召開懇談會(huì)的地區(qū)來看，地方政府重新劃分政企權(quán)責(zé)、加強(qiáng)對城投轉(zhuǎn)型的支持力度幾乎是必選項(xiàng)；隨著15號文執(zhí)行的深入與后續(xù)配套政策的落地，這一變化也將是大概率事件。此外，城投之所以長期承擔(dān)大量債務(wù)，也和地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配有一定關(guān)聯(lián)，財(cái)政配套改革政策，將是改變這一局面的關(guān)鍵因素。從目前的城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來看，大部分地區(qū)城投的負(fù)債率已經(jīng)處于較高水平，監(jiān)管已經(jīng)開始多方面限制城投進(jìn)一步增加債務(wù)率，并且希望城投們在不增加債務(wù)率的基礎(chǔ)上逐漸改善債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低舉債成本，以實(shí)現(xiàn)城投風(fēng)險(xiǎn)的穩(wěn)定化解。
加上對城投新增融資的各項(xiàng)限制，這就意味著城投未來所有新增項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)能夠滿足基本的收益要求、不再增加債務(wù)率。為政府代建的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算到位后再進(jìn)行建設(shè)；自行投資項(xiàng)目，則應(yīng)當(dāng)有確定的、能夠覆蓋本息的收入，避免因新增投資繼續(xù)加重債務(wù)負(fù)擔(dān)。這也就意味著，城投本身的目標(biāo)導(dǎo)向已經(jīng)和地方政府出現(xiàn)了一定的變化；城投不再是地方政府完全的投資工具，同樣需要對應(yīng)的收益才能完成建設(shè)目標(biāo)。而這也將進(jìn)一步推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目的市場化運(yùn)作，既滿足地方政府的施政與具體工作，也要滿足城投市場化轉(zhuǎn)型后企業(yè)項(xiàng)目的基本要求，才能讓城投這一特殊的主體維持相對健康的運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。在城投債務(wù)持續(xù)增長的這些年，城投在地方上支出的多、但卻未能享有對應(yīng)的發(fā)展紅利。我們可以看到許多實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展的地區(qū)城投，仍然面臨著高額的債務(wù)問題，使得“發(fā)展解決一切”的目標(biāo)落空。
因此，從長期來看，地方政府與城投間應(yīng)當(dāng)建立一套新的收益分配機(jī)制，對于城投承擔(dān)的大量職能進(jìn)行對價(jià)支付，以降低城投的債務(wù)率與風(fēng)險(xiǎn)，維持城投的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也實(shí)現(xiàn)城投項(xiàng)目的滾動(dòng)開發(fā)與運(yùn)營。城投也應(yīng)當(dāng)積極參與地方經(jīng)濟(jì)的成長與升級的過程，通過地產(chǎn)投資、產(chǎn)業(yè)投資、資本運(yùn)作等方式共享地方發(fā)展紅利。在未來五年，這個(gè)微妙的變化過程將持續(xù)進(jìn)行，城投隱含的政府信用不斷降低，城投的企業(yè)屬性不斷增加，不同地區(qū)的城投主體也將根據(jù)運(yùn)營水平的差異進(jìn)行進(jìn)一步的分化，部分地區(qū)的城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也將在各個(gè)時(shí)間點(diǎn)暴露。
