115號(hào)文、方案編寫(xiě)大綱、17號(hào)令相繼發(fā)布后，新特許經(jīng)營(yíng)頂層設(shè)計(jì)框架基本成型，在嚴(yán)防隱債的大前提下，辦法積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與，推動(dòng)基建項(xiàng)目創(chuàng)新化融資，本文在實(shí)操層面討論特許經(jīng)營(yíng)者選擇、民營(yíng)企業(yè)參與、經(jīng)濟(jì)可行性等方面的運(yùn)作方式。
特許經(jīng)營(yíng)者選擇
新規(guī)提出除作為政府出資代表外，地方本級(jí)國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)不得以任何方式作為本級(jí)政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項(xiàng)目公司股東，作為政府出資人代表時(shí)，原則上不得在項(xiàng)目公司中控股。實(shí)踐中，對(duì)于城市供水、凈水、供氣、供熱等有著穩(wěn)定收益來(lái)源的市政設(shè)施項(xiàng)目，地方政府自主實(shí)施或交由地方平臺(tái)公司實(shí)施的意愿強(qiáng)烈，主要為保留地方優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，持續(xù)獲取穩(wěn)定現(xiàn)金流，支持平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。本項(xiàng)目要求投標(biāo)人為市屬?lài)?guó)有企業(yè)，以設(shè)置招標(biāo)條件方式將區(qū)縣級(jí)政府項(xiàng)目交由市級(jí)所屬?lài)?guó)企實(shí)施，一定程度保留了地方對(duì)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)控制權(quán)。如何合法合規(guī)支持本級(jí)平臺(tái)公司參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，對(duì)于各級(jí)政府是一大難題。從實(shí)操層面來(lái)看，市級(jí)政府可將本級(jí)項(xiàng)目分散委托各區(qū)縣政府實(shí)施，由區(qū)縣實(shí)施機(jī)構(gòu)招引市屬?lài)?guó)企，實(shí)現(xiàn)將項(xiàng)目資產(chǎn)留存市級(jí)目的；區(qū)縣級(jí)政府則可將項(xiàng)目交由市級(jí)平臺(tái)新建或改擴(kuò)建，運(yùn)營(yíng)階段通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、存量資產(chǎn)收購(gòu)、TOT等方式，將區(qū)縣項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收回。此外，地方政府亦可采用直接委托或授權(quán)的方式實(shí)施項(xiàng)目，相比特許經(jīng)營(yíng)，直接委托或授權(quán)可實(shí)現(xiàn)本級(jí)平臺(tái)公司深度參與本級(jí)項(xiàng)目，但對(duì)平臺(tái)公司融資能力是一大考驗(yàn)。
民營(yíng)企業(yè)參與
對(duì)于污水處理項(xiàng)目，新規(guī)要求民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%，但對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與方式、參與路徑、參與節(jié)點(diǎn)均未作明確規(guī)定。本項(xiàng)目在招選特許經(jīng)營(yíng)者時(shí)未直接引入民營(yíng)企業(yè)，提出由選定的特許經(jīng)營(yíng)者在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中同時(shí)履行民營(yíng)資本招商程序，以滿足新規(guī)相關(guān)要求。本項(xiàng)目引入民營(yíng)資本的時(shí)間節(jié)點(diǎn)值得關(guān)注，承諾實(shí)施過(guò)程（建設(shè)階段、運(yùn)營(yíng)階段）而非招標(biāo)階段履行引入民營(yíng)資本是創(chuàng)新做法，其有效性和對(duì)新規(guī)響應(yīng)充分性有待實(shí)踐驗(yàn)證，同時(shí)也對(duì)政策施行容忍度提出考驗(yàn)。根據(jù)實(shí)際情況，預(yù)測(cè)地方政府在運(yùn)作此類(lèi)項(xiàng)目時(shí)有三種做法，一是嚴(yán)格遵循新規(guī)規(guī)定，與行業(yè)龍頭民企合作，在招標(biāo)階段引入民營(yíng)資本參股項(xiàng)目，此舉最符合新規(guī)精神；二是在政策基礎(chǔ)上創(chuàng)新探索，先與國(guó)有企業(yè)合作，再在建設(shè)階段或運(yùn)營(yíng)階段引入民營(yíng)資本參股項(xiàng)目，此舉一定程度符合新規(guī)精神，但需關(guān)注項(xiàng)目過(guò)程審計(jì)與融資落地相關(guān)問(wèn)題；三是利用外商投資企業(yè)參照民營(yíng)企業(yè)的規(guī)定，與在港澳等區(qū)域設(shè)立投資公司的大型央國(guó)企合作，以港澳投資公司作為通道變相實(shí)現(xiàn)引入國(guó)資特許經(jīng)營(yíng)者，此舉雖在流程上符合新規(guī)規(guī)定，但對(duì)激發(fā)民間投資活力的政策初衷有所背離。特許經(jīng)營(yíng)能吸引民企嗎？之前民企參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可謂困難重重，除了直接委托、單一來(lái)源采購(gòu)等限制民企參與的制度性障礙，還有特意設(shè)置的一些行政許可要求，也足夠讓民企望而卻步。比如之前存量的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，會(huì)要求中標(biāo)的特許經(jīng)營(yíng)者繳納一筆特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓費(fèi)，這筆轉(zhuǎn)讓費(fèi)有時(shí)竟會(huì)高的讓人咂舌，比如《溧陽(yáng)市光伏新能源投資建設(shè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目》，招標(biāo)公告里的轉(zhuǎn)讓費(fèi)就高達(dá)18億元，其它的污水處理等存量項(xiàng)目，也都在幾千萬(wàn)不等?，F(xiàn)在管理辦法的第四條提出“不得新設(shè)行政許可”，將會(huì)禁止類(lèi)似的無(wú)法律法規(guī)要求的亂收費(fèi)。雖然有諸多利好條件，但是在聚焦使用者付費(fèi)的要求下，未來(lái)符合特許經(jīng)營(yíng)要求的項(xiàng)目也將大幅縮減，許多業(yè)內(nèi)人士還是擔(dān)心民營(yíng)企業(yè)，實(shí)際參與空間還是有限。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，我們更理性的看待的話，在高質(zhì)量的發(fā)展前提下，管理辦法的修訂就是要遏制以往大干快上的沖動(dòng)，避免想借著項(xiàng)目的名義，突破現(xiàn)行一些政策限制的做法。通過(guò)聚焦使用者付費(fèi)的要求，可以從源頭上就對(duì)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目起到篩選和倒逼的作用，以往有些硬上馬，存在硬傷的項(xiàng)目，在這個(gè)過(guò)程直接就被淘汰了。而且，在良性的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，聚焦使用者付費(fèi)反而更能激發(fā)民營(yíng)企業(yè)改變之前被動(dòng)聽(tīng)指揮的重建輕營(yíng)局面，激勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)的通過(guò)運(yùn)營(yíng)前置思維，降低成本、提升效率，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。
經(jīng)濟(jì)可行性
項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行需滿足兩方面要求，一是收益水平，二是收益保障。收益水平方面，本項(xiàng)目通過(guò)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和資源補(bǔ)償的方式提高收益。新規(guī)要求項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入具備覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本并獲取一定投資回報(bào)的條件，政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。對(duì)于各參與主體，如何最大化經(jīng)營(yíng)收入是關(guān)鍵，包括最大化獲取使用者付費(fèi)、最大化獲取運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、最大化獲取建設(shè)期政府投資支持、最大化獲取其他開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益四種方式。建設(shè)期政府投資支持對(duì)地方短期財(cái)政資金能力有要求，使用者付費(fèi)與終端用戶支付意愿及區(qū)域發(fā)展水平有關(guān)聯(lián)，本項(xiàng)目主要在運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和其他開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益補(bǔ)償方面進(jìn)行運(yùn)作，一是明確使用者付費(fèi)全部用于覆蓋建設(shè)成本，運(yùn)營(yíng)成本由政府付費(fèi)進(jìn)行全運(yùn)營(yíng)周期補(bǔ)貼，理論上可實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)者的零成本運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)一定程度由政府方兜底。但同時(shí)需警惕，實(shí)踐中可能存在通過(guò)虛構(gòu)業(yè)務(wù)支出、做大運(yùn)營(yíng)成本等方式套取政府補(bǔ)貼的不合規(guī)情形，違規(guī)增加政府支出責(zé)任，增加隱債風(fēng)險(xiǎn)。二是靈活依據(jù)政策支持，本項(xiàng)目向特許經(jīng)營(yíng)者同步補(bǔ)償凈水廠上蓋產(chǎn)業(yè)園開(kāi)發(fā)建設(shè)權(quán)，雙方可在土地價(jià)格、規(guī)劃調(diào)整、物業(yè)產(chǎn)權(quán)等經(jīng)濟(jì)要素方面共同協(xié)商，由特許經(jīng)營(yíng)者低成本獲取相關(guān)資源開(kāi)發(fā)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)整體項(xiàng)目的綜合平衡。收益保障方面，本項(xiàng)目通過(guò)付費(fèi)公式設(shè)計(jì)一定程度實(shí)現(xiàn)保底水量。新規(guī)要求特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目不得承諾固定投資回報(bào)，不因采取特許經(jīng)營(yíng)而額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。本項(xiàng)目在污水處理服務(wù)費(fèi)支付方面約定，當(dāng)月日均污水處理量小于該區(qū)域污水處理設(shè)計(jì)規(guī)模時(shí)，納入計(jì)算公式的變量為設(shè)計(jì)規(guī)模水量，雖扣除可變成本并通過(guò)績(jī)效考核付費(fèi)，并不構(gòu)成絕對(duì)意義的固定投資回報(bào)，但水量不足情形下的付費(fèi)公式設(shè)計(jì)實(shí)際達(dá)到部分水量保底目的。另一方面，穿透來(lái)看污水處理費(fèi)支付最終來(lái)源為市場(chǎng)化用戶付費(fèi)，政府方僅履行代收代付責(zé)任，在不承諾以財(cái)政資金進(jìn)行付費(fèi)缺口補(bǔ)助的前提下，本付費(fèi)機(jī)制嚴(yán)格意義上并不構(gòu)成財(cái)政固定支出，并不必然涉及違規(guī)，實(shí)踐中終端用戶收費(fèi)不足以按約定支付時(shí)的處理方式是關(guān)鍵，政企雙方應(yīng)提前做好爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)的解決方案。
其他熱點(diǎn)問(wèn)題
一、政府還能付費(fèi)嗎？
根據(jù)管理辦法要求，聚焦使用者付費(fèi)并不意味著政府完全不給予資金支持，在不額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任要求下，建設(shè)期階段，政府依然可以通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資、國(guó)債資金、地方預(yù)算內(nèi)投資等方式以資本金注入、投資補(bǔ)助等方式予以資金支持。運(yùn)營(yíng)階段，根據(jù)項(xiàng)目的行業(yè)特性，通行的補(bǔ)貼依然可以保留，比如項(xiàng)目范圍內(nèi)包含的市政設(shè)施維護(hù)、垃圾收集及轉(zhuǎn)運(yùn)等公共服務(wù)，依然可以保留公共服務(wù)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。
但是要強(qiáng)調(diào)的是，在污水處理、供水、供熱等公用事業(yè)項(xiàng)目長(zhǎng)期存在的，包含政府補(bǔ)貼的影子價(jià)格，已經(jīng)不屬于新管理辦法的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼范圍內(nèi)。
可有些交通、水利項(xiàng)目投資規(guī)模大、而且使用者付費(fèi)資源有限，落地的核心還是要通過(guò)“肥瘦搭配”的組合開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)資源。管理辦法第二十條也明確：“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)家規(guī)定，約定特許經(jīng)營(yíng)者通過(guò)向用戶收費(fèi)、獲得與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相關(guān)的其他開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益等方式取得收益”。
具體的項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中，落地性更高的補(bǔ)償資源主要包括充電樁、分布式光伏，礦產(chǎn)、文旅等資源，未來(lái)“市政設(shè)施+停車(chē)場(chǎng)+充電樁”、“高速公路+分布式光伏”等打捆打包項(xiàng)目可能會(huì)更多的出現(xiàn)。
近期的貴陽(yáng)南明區(qū)“城市大管家”特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，將綠化提升改造、收集收運(yùn)房（亭）、公廁改造等公益建設(shè)項(xiàng)目與“滲漏液”處置廠、垃圾收集及轉(zhuǎn)運(yùn)等經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行資源匹配開(kāi)發(fā)，就是一個(gè)很好的思路。
二、國(guó)企能否參與或主導(dǎo)？
管理辦法鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，被許多人誤讀為只能民營(yíng)企業(yè)參加特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，其實(shí)按照國(guó)企、民企一視同仁的原則，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參加，并不意味著排斥國(guó)企參加，而且客觀來(lái)看，鐵路、收費(fèi)公路、軌道交通、能源儲(chǔ)備設(shè)施、水利，這些特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資規(guī)模大、回收期長(zhǎng)，長(zhǎng)期以來(lái)，就是由國(guó)企主導(dǎo)的。
所以115號(hào)文PPP新機(jī)制在支持民營(yíng)企業(yè)參與的項(xiàng)目清單里，對(duì)于投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的收費(fèi)公路等涉及交通、能源、水利項(xiàng)目，只是要求積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與，并沒(méi)有強(qiáng)制要求民營(yíng)企業(yè)控股或參股。
所以對(duì)于此類(lèi)項(xiàng)目，各地還是要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，具體情況具體分析，天津市交通運(yùn)輸委，近期起草發(fā)布了《天津市關(guān)于投資規(guī)模大、建設(shè)難度高收費(fèi)公路項(xiàng)目認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)（試行）》，向社會(huì)公開(kāi)征求相關(guān)意見(jiàn)建議，天津市對(duì)“投資規(guī)模大、建設(shè)難度高”設(shè)定了兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是估算總投資在30億元以上，二是項(xiàng)目估算征地拆遷費(fèi)用超過(guò)建安費(fèi)，且征地拆遷費(fèi)用總額在15億以上。標(biāo)準(zhǔn)的明確也為下一步項(xiàng)目落地，厘清了政策堵點(diǎn)。
據(jù)此，我們也可以說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在公平、公正合理招標(biāo)的情形下，積極鼓勵(lì)、支持民營(yíng)企業(yè)參與，如果項(xiàng)目真是適合國(guó)企參與或主導(dǎo)的，也要按照一視同仁原則，不能簡(jiǎn)單的拒之門(mén)外。
三、項(xiàng)目股權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)?/strong>
特許經(jīng)營(yíng)的潛在投資人，首要考慮的是投資回報(bào)，能否通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，管理辦法第二十條明確，對(duì)于成立項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議里就應(yīng)該包含股權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)約定。
但是對(duì)于股權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)芾磙k法也明確了相應(yīng)的轉(zhuǎn)讓時(shí)間和要求，比如第二十一條強(qiáng)調(diào)，“選定的特許經(jīng)營(yíng)者及其投融資、建設(shè)責(zé)任不得調(diào)整”。那么股權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)間就不得是在建設(shè)期。而且結(jié)合《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱（2024年試行版）》里對(duì)于運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，股權(quán)轉(zhuǎn)讓的最短期限制要求，那么在運(yùn)營(yíng)期的轉(zhuǎn)讓?zhuān)残枰O(shè)置一個(gè)股權(quán)鎖定期。
根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，股權(quán)鎖定期會(huì)要求項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，且運(yùn)營(yíng)正常平穩(wěn)，達(dá)到一定期限后，投資人可以轉(zhuǎn)讓其在項(xiàng)目公司中的全部或部分股權(quán)。不過(guò)，與之前做PPP項(xiàng)目的一個(gè)變化是，之前PPP項(xiàng)目的股權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)杞?jīng)實(shí)施機(jī)構(gòu)和相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)同意，現(xiàn)在做到及時(shí)書(shū)面告知就可以了。
