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提要：近日，財(cái)政部公布了人大代表建議的回復(fù)內(nèi)容。在建議中，多位人大代表對(duì)專項(xiàng)債的使用、風(fēng)險(xiǎn)防范提出建議，財(cái)政部相應(yīng)作出了回復(fù)。

專項(xiàng)債于2015年首度發(fā)行，當(dāng)年發(fā)行1000億。2016年、2017年，其發(fā)行量分別擴(kuò)張到4000億、8000億，2018年首度超過1萬億，2019年擴(kuò)張到2.15萬億，今年額度則擴(kuò)張到3.75萬億。專項(xiàng)債的大規(guī)模發(fā)行、使用對(duì)穩(wěn)投資、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)起到了重要作用。

從回復(fù)中，可以看到一些重大的政策方向。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者根據(jù)回復(fù)整理了以下幾個(gè)重要內(nèi)容： 

1.專項(xiàng)債不宜作PPP項(xiàng)目資本金

關(guān)于將部分收費(fèi)公路專項(xiàng)債券作為PPP項(xiàng)目政府方資本金問題，財(cái)政部回應(yīng)稱，按照國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署，專項(xiàng)債券作為符合條件重大項(xiàng)目資本金的領(lǐng)域已由4個(gè)進(jìn)一步擴(kuò)大為10個(gè)，其中包括收費(fèi)公路。

回應(yīng)還稱，對(duì)于將專項(xiàng)債券作為PPP項(xiàng)目資本金的問題,這種模式雖有利于帶動(dòng)大規(guī)模投資，但容易產(chǎn)生財(cái)政兜底預(yù)期、層層放大杠桿，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大；且操作層面存在較多挑戰(zhàn)。此外，按照《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）規(guī)定，PPP項(xiàng)目不得出現(xiàn)以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金的行為。

大岳咨詢董事長金永祥表示，財(cái)政部對(duì)此進(jìn)行正式回應(yīng)說明中央和地方都意識(shí)到了這一問題的重要性。盡管現(xiàn)行政策有限制，兩者結(jié)合還存在一定障礙，但隨著有關(guān)各方認(rèn)真深入的研究，問題會(huì)在政策比較和選擇過程中找到答案。

2.專項(xiàng)債暫不投向土儲(chǔ)

關(guān)于發(fā)行已開工項(xiàng)目土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券問題，財(cái)政部回復(fù)稱，2019年9月4日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確，2020年地方政府專項(xiàng)債券資金不得用于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。

關(guān)于對(duì)棚戶區(qū)改造給予支持問題，財(cái)政部回復(fù)稱，經(jīng)向國務(wù)院報(bào)告，財(cái)政部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于梳理新增專項(xiàng)債券棚戶區(qū)改造項(xiàng)目資金需求的通知》（財(cái)辦預(yù)〔2020〕46號(hào)），明確2020年支持地方依法合規(guī)發(fā)行專項(xiàng)債券用于符合條件的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)。發(fā)行棚改專項(xiàng)債券要求符合以下條件：

一是主要保障在建棚改項(xiàng)目，避免“半拉子”工程，原則上棚改專項(xiàng)債券資金支持后相關(guān)項(xiàng)目能夠順利實(shí)施。

二是必須形成實(shí)物工作量。棚改專項(xiàng)債券資金只能用于棚改項(xiàng)目建設(shè)，不得用于償還棚改債務(wù)，不得用于貨幣化安置，不得用于政策性補(bǔ)貼。

三是屬于已納入分年國家棚改計(jì)劃的項(xiàng)目。

3.新基建已是專項(xiàng)債支持領(lǐng)域

關(guān)于將新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入支持范圍的建議，財(cái)政部回應(yīng)稱，《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》規(guī)定，地方政府專項(xiàng)債券必須用于有一定收益的重大項(xiàng)目,融資規(guī)模要保持與項(xiàng)目收益相平衡。2019年9月4日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)一步明確，地方政府專項(xiàng)債券資金重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等七大領(lǐng)域。

財(cái)政部回應(yīng)稱，2020年以來，結(jié)合疫情防控和投資需求變化等適當(dāng)優(yōu)化投向，將國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目單獨(dú)列出、重點(diǎn)支持。其中包括加快建設(shè)5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心、人工智能、物流、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施。新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中符合條件的項(xiàng)目，均可按法定程序向省級(jí)政府申請(qǐng)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券予以支持。

4.專項(xiàng)債已實(shí)現(xiàn)多元化投向

對(duì)于項(xiàng)債券投向多元化問題，財(cái)政部回應(yīng)稱，《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》規(guī)定，專項(xiàng)債券必須用于有一定收益的重大項(xiàng)目,融資規(guī)模要保持與項(xiàng)目收益相平衡。在此基礎(chǔ)上，按照黨中央、國務(wù)院有關(guān)要求，專項(xiàng)債券重點(diǎn)支持范圍：

一是國家重大戰(zhàn)略。重點(diǎn)支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、推進(jìn)海南全面深化改革開放等重大戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及其他納入“十三五”規(guī)劃內(nèi)符合條件的重大項(xiàng)目建設(shè)。

二是七大重點(diǎn)領(lǐng)域。重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等七大領(lǐng)域重大項(xiàng)目，不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

三是根據(jù)投資領(lǐng)域需求變化及疫情防控需要適當(dāng)擴(kuò)大使用范圍。增加城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造領(lǐng)域，允許地方投向應(yīng)急醫(yī)療救治、公共衛(wèi)生、職業(yè)教育、城市供熱供氣等市政設(shè)施項(xiàng)目，繼續(xù)支持棚戶區(qū)改造等保障性安居工程建設(shè)。

同時(shí)，按照2020年7月15日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神，專項(xiàng)債券支持“兩新一重”（新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化和交通、水利等重大工程）、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，可根據(jù)需要及時(shí)用于加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)。

“專項(xiàng)債券投向已實(shí)現(xiàn)多元化，符合條件的項(xiàng)目，均可按法定程序向省級(jí)政府申請(qǐng)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券予以支持?！被貜?fù)稱。

5.重大基建項(xiàng)目合規(guī)融資的三個(gè)方式

關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板重大項(xiàng)目向金融機(jī)構(gòu)融資問題，財(cái)政部回復(fù)稱，根據(jù)《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》規(guī)定，鼓勵(lì)地方基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板重大項(xiàng)目依法合規(guī)向金融機(jī)構(gòu)融資。

一是加大專項(xiàng)債券和金融機(jī)構(gòu)配套融資支持。對(duì)收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項(xiàng)收入,且償還專項(xiàng)債券本息后仍有剩余專項(xiàng)收入的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,可以由有關(guān)企業(yè)法人項(xiàng)目單位根據(jù)剩余專項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資。

二是支持重大項(xiàng)目市場(chǎng)化融資。對(duì)于部分實(shí)行企業(yè)化管理且有經(jīng)營性收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，包括已納入國家和省市縣級(jí)政府及部門印發(fā)的“十三五”規(guī)劃并按規(guī)定權(quán)限完成審批或核準(zhǔn)程序的項(xiàng)目，以及發(fā)展改革部門牽頭提出的其他補(bǔ)短板重大項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)可按照商業(yè)化原則自主決策，在不新增隱性債務(wù)前提下給予融資支持，保障項(xiàng)目合理資金需求。

三是合理保障必要在建項(xiàng)目后續(xù)融資。在嚴(yán)格依法解除違法違規(guī)擔(dān)保關(guān)系的基礎(chǔ)上，對(duì)存量隱性債務(wù)中的必要在建項(xiàng)目，允許融資平臺(tái)公司在不擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和防范風(fēng)險(xiǎn)前提下與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商繼續(xù)融資。鼓勵(lì)地方政府合法合規(guī)增信，通過補(bǔ)充有效抵質(zhì)押物或由第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)(含政府出資的融資擔(dān)保公司)擔(dān)保等方式，保障債權(quán)人合法權(quán)益。符合上述條件的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板重大項(xiàng)目，均可依法合規(guī)向金融機(jī)構(gòu)融資。

6.對(duì)地方債利息給予一定比例貼息？

對(duì)于將中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付收入納入地方政府財(cái)政承受能力計(jì)算范圍的問題，財(cái)政部回應(yīng)稱，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）“財(cái)政部根據(jù)各地區(qū)一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)、或有債務(wù)等情況，測(cè)算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警”的規(guī)定，財(cái)政部在測(cè)算評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況時(shí)，已將包含一般性轉(zhuǎn)移支付收入在內(nèi)的上級(jí)補(bǔ)助收入納入地方政府財(cái)政承受能力計(jì)算范圍。

關(guān)于對(duì)政府性債務(wù)利息給予一定比例貼息的問題，財(cái)政部回應(yīng)稱，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）明確，要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。此外，中央財(cái)政在測(cè)算分配2020年縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金時(shí)，已考慮了地方政府債務(wù)利息因素，給予積極支持。

數(shù)據(jù)顯示，2020年下達(dá)三省市縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金381.1億元，比上年增長5.5%。