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EOD模式(生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式)是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯(lián)產業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。

實施EOD模式是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，加強生態(tài)環(huán)保投融資，推進生態(tài)產品價值實現，支撐深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)和生態(tài)文明建設的重要探索。

國家發(fā)改委本次推介的EOD項目，民間資本可以通過控股或參股項目公司等多種方式，參與重點項目建設運營，對當地生態(tài)保護和環(huán)境治理帶來經濟價值。

據不完全統(tǒng)計，推介項目中EOD項目共8個，總投資140.23億元，項目資本金超28億元。8個項目分布在湖北、廣東、湖南、安徽、河南、江蘇6個省份，其中湖北省項目數最多，達3個，總投資超47億元。以下是本次推介的8個EOD項目，詳情如下：

項目總投資：273882.8萬元

建設地點：湖北省宜昌市長陽土家族自治縣

建設規(guī)模及內容：本項目由五個子項目構成，包括：清江流域生態(tài)保護修復項目、清江流域錳礦礦渣無害化處理及資源綜合利用項目、清江流域長陽段大水面統(tǒng)籌發(fā)展運營項目、漁峽口清江伴峽兩岸生態(tài)提升及度假區(qū)建設項目、江南片區(qū)水美經濟與生態(tài)人居示范基地項目等組成，總用地面積約為7708.29畝，總建筑面積約為659635.1㎡。

項目總投資：10332.87萬元

建設地點：湖北省武漢市江夏區(qū)

建設規(guī)模及內容：智慧漁業(yè)升級改造2200畝，包括土建及智慧漁業(yè)設備提升；養(yǎng)殖區(qū)周邊景觀更新，包括現狀圍塘園路工程65000平米，親水棧道工程1500米，新建及改造景觀性看守房9座，集裝箱釣魚倉3組，養(yǎng)殖科普宣傳標識牌1組，現狀橋梁翻新1座等；漁業(yè)科普館建筑改造，建筑面積812平米。

項目總投資：188044.39萬元

建設地點：湖北省襄陽市樊城區(qū)

建設規(guī)模及內容：主要包括樊城區(qū)水生態(tài)治理工程、樊城區(qū)水生態(tài)保護和修復工程、樊城區(qū)工業(yè)園轉型升級及基礎設施建設項目、樊城區(qū)漢江生態(tài)提升及高質量發(fā)展項目和漢江生態(tài)經濟帶綠滿樊城建設項目等五大工程。

項目總投資：100138萬元

建設地點：廣東省肇慶市廣寧縣

建設規(guī)模及內容：廣寧縣人居環(huán)境改善與產業(yè)融合發(fā)展EOD項目建設內容包含廣寧縣飲用水源安全保障建設、廣寧縣工業(yè)園區(qū)環(huán)保污水處理建設、廣寧縣古水河文旅建設、廣寧縣碳匯開發(fā)建設以及廣寧縣公共屋頂分布式光伏建設。

項目總投資：278484.26萬元

建設地點：湖南省永州市道縣

建設規(guī)模及內容：道縣兩河三島四岸生態(tài)環(huán)境導向開發(fā)項目主要涉及“生態(tài)環(huán)境治理”和“產業(yè)開發(fā)及配套設施”兩大類。其中生態(tài)環(huán)境治理包括2個子項目，即瀟水、濂溪河流域水生態(tài)修復工程和流域水污染綜合治理工程；產業(yè)開發(fā)及配套設施包括海綿化道路、山體修復、集散中心、培訓及研學基地建設、文創(chuàng)及康養(yǎng)、田園綜合體建設、汽車營地、實景演出等項目。

項目總投資：192200萬元

建設地點：安徽省宣城市涇縣

建設規(guī)模及內容：(一)生態(tài)環(huán)境治理類 包含榔橋河生態(tài)環(huán)境綜合整治工程項目、烏溪河河道整治項目、徽水河河道整治項目、濂溪河流域水環(huán)境綜合治理及基礎設施配套工程、農村人居環(huán)境綜合整治項目和清心島、零碳島生態(tài)修復等項目。(二)產業(yè)開發(fā)類 包含牛嶺水庫流域生態(tài)漁業(yè)項目、有機茶業(yè)項目(建設用地面積7.5畝)、流域配套生態(tài)泄放工程、牛嶺水庫康養(yǎng)服務基礎設施工程(建設用地面積50畝)、圓潭科普樂園項目(建設用地面積102.39畝)、牛嶺水庫田園鄉(xiāng)村項目(建設用地面積430畝)、牛嶺水庫康養(yǎng)度假項目(建設用地面積72畝)和牛嶺水庫移民文化展示建設工程(建設用地面積13.5畝)。

項目總投資：59800萬元

建設地點：河南省信陽市光山縣

建設規(guī)模及內容：治理方案包括工程措施主要包括邊坡整理工程、地形整平工程、蜂巢約束系統(tǒng)邊坡防護工程、擋墻工程、護坡工程、覆土復墾工程、道路工程、廢棄設備拆除及標志牌工程等。工程實施后，新增林地面積 461329.8㎡，耕地面積 255751.6㎡，建設用地 37399㎡，水面改造面積 253443.2㎡。本項目擬在部分治理過的礦區(qū)引入光伏發(fā)電設施，實施光伏發(fā)電試點項目，按照 50MW 裝機容量，采 540W 單晶硅光伏組件建設。

項目總投資：299438萬元

建設地點：江蘇省無錫市江陰市

建設規(guī)模及內容：(1)開展江陰市青山社區(qū)康體運動綜合中心建設，新建醫(yī)療綜合體、醫(yī)護康養(yǎng)中心、鄰里中心，分別新增建筑面積45984㎡、48242㎡、33500㎡，新建占地 141400㎡的全民健身中心。(2)江陰市老城區(qū)控源截污水質消劣提升工程，實施范圍約214.6公頃，建設內容主要為雨污分流改造。(3)開展江陰市“長江-運河-城市”生態(tài)廊道疏通及生物棲息地建設，包括在長江岸線、錫澄運河岸線清退散亂污企業(yè)4.2萬方，開展10.6km水系溝通工程以及1006836㎡的生態(tài)空間修復。(4)建設江陰市生物多樣性智能化監(jiān)測系統(tǒng)，包括9個監(jiān)測專項網和1個綜合監(jiān)測管理中心，配套相關數據采集設備。(5) 新建江陰市運河文化中心，主要包括主題展館、藏品庫房區(qū)等構成，新增建筑面積約13000㎡。

綜上可見，EOD模式下行業(yè)跨度大，且不同行業(yè)專業(yè)要求高。自2019年以來，國家密集出臺了系列政策支持EOD模式發(fā)展，2021年、2022年生態(tài)環(huán)境部先后確定了94個項目開展EOD模式試點，并且在兩批試點之后，未來EOD模式將遵循“成熟一個、申報一個”原則，進入常規(guī)性申報階段。那EOD項目有何投融資模式？有哪些收益來源？我們對已經落地的EOD項目進行歸類總結，得出目前EOD項目可以采取政府專項債券、政府投資基金等政府主導模式，以及PPP模式、ABO模式、投資人+EPC、特許經營+EPC等政企合作模式加速投放，必要時可通過政策性銀行融資解決，為項目實施提供有力保障。具體模式選擇由項目特征、社會資本方談判結果來定。

1、政府債券

政府債券模式即前期通過發(fā)行政府專項債券為項目獲得融資，項目的收入可以作為還款來源。這種模式在融資方面信用評級高、成本低等優(yōu)勢就更加明顯。在這兩批試點項目中，用債券作為項目融資來源的項目并不鮮見。

2、政府投資基金

政府投資基金即由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會資本投資經濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關產業(yè)和領域發(fā)展的資金?；鹱鳛閯?chuàng)新型的融資方式，一般是投資在盈利性高、回報期短的項目中，基金開始扶持創(chuàng)新產業(yè)的發(fā)展。環(huán)保產業(yè)作為七大創(chuàng)新產業(yè)之一，逐漸受到了各類基金的重視。EOD項目也享受到了部分基金投資的紅利。

3、政府與社會資本合作（PPP）

PPP模式是政府部門和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立一種長期合作關系。通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，形成一種伙伴式合作關系 。具有促進多元化投資主體參與、緩解政府財政壓力、合理分配風險，提高項目市場化運作效率等優(yōu)點，有利于政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系。

PPP模式近年來受入庫限制，數量逐步減少，在EOD項目中，PPP具有一定可行性。政府采用引入投資建設人作為投資建設主體，與政府指定的平臺公司依法成立項目公司（SPV公司），項目通過生態(tài)綜合修復和片區(qū)綜合開發(fā)兩部分實施。收益構成方面，一方面是政府付費部分，即針對生態(tài)環(huán)境治理部分政府購買、運營管養(yǎng)服務；二是使用者付費部分，即產業(yè)運營項目，盤活經營性資產；三是政府方提供的額外收益，入生態(tài)治理后的土地指標增加增收、專項補助資金等來源。

圖：薊運河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產業(yè)綜合開發(fā)EOD項目

4、組建投資運營公司（ABO）模式

在財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定上限、但項目實施緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用ABO方式實施項目，ABO模式是指授權（Authorize）—建設（Buid）—運營（Operate） 模式，ABO模式是指政府授權屬地國有企業(yè)作為項目業(yè)主，由該企業(yè)整合資源，負責項目的投融資、建設、運營，政府制定績效考核規(guī)則，并據此向該企業(yè)支付服務費，滿足其資金需求的模式。

該模式的收益構成包括兩個方面：第一方面，由當地財政部門以及園區(qū)管委會配合制定《片區(qū)開發(fā)補貼與獎勵辦法》，在片區(qū)實現增量財政收入后，當地財政部門根據上述獎勵辦法給予屬地國有企業(yè)投資補貼或獎勵資金。第二方面，屬地國有企業(yè)支付給合資公司的費用主要包括三個部分，分別是基礎設施建設、招商引資以及項目運營維護。

上述三個部分均按照“成本+回報”的模式實施，即每年對投入的費用進行審計，在片區(qū)實現增量收入后按照一定的投資回報率進行支付。

ABO模式下，通常有兩種操作方式。

第一種：人民政府授權當地國有企業(yè)作為項目實施主體，由實施主體挖掘項目收益，向銀行等金融機構申請貸款，通過競爭性方式選擇施工單位實施本項目。該方式操作相對簡單，但合規(guī)性要求較高。

第二種：“ABO+投資人+EPC”，由人民政府授權當地國有企業(yè)作為項目實施主體，實施主體通過引入社會投資人，由社會投資人或雙方成立項目公司，負責項目的投融資、建設、運營等部分或全部內容，該模式的流程圖與PPP模式的流程圖相似。

圖：峨眉山市某生態(tài)環(huán)境質量提升與綠色產業(yè)融合發(fā)展EOD項目

5、“投資人+EPC”模式

“投資人+EPC”模式一般被認為是EPC+F模式的衍生變種，主要是指項目承接主體（通常為EPC總承包方）與項目業(yè)主共同成立項目公司，項目公司在承接主體協(xié)助下籌措項目建設資金，取得EPC工程，進行項目運營管理，并獲得投資收益。

“投資人+EPC”模式因其表征體現為企+企的合作，規(guī)避了政府直接融資負債的限制。政府授權實施主體，即平臺公司，引入社會資本方共同出資成立項目公司，項目的投入主要為片區(qū)整體營造（生態(tài)環(huán)境治理項目），經營產業(yè)項目的開發(fā)建設與運營，產業(yè)項目的運營年限依據項目合同約定。

該模式實施路徑如下：

圖：成都芯谷楊柳湖片區(qū)綜合開發(fā)EOD項目

6、“特許經營權+聯(lián)合開發(fā)+EPC”模式

特許經營權主要適用于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領域，一般是平臺公司拿到特許經營權，特許經營期限為20-30年不等，政府和中標特許經營者簽署特許經營協(xié)議，由特許經營者負責本項目的整體投資、建設、運營、產業(yè)發(fā)展、移交等各項工作。

該模式的收益構成包括：碳匯交易+固廢填埋收入+種植經濟林+停車場運營+文旅項目開發(fā)與運營等，以“產業(yè)服務費”形式回款。社會資本方通過特許經營協(xié)議收取服務費，以項目經營性收入方式獲得投資回報，一般情況下，特許經營者引入社會資本方聯(lián)合，來進行整個項目的打造。政府作為實施機構，負責牽頭對特許經營者進行監(jiān)督和考核。合作期滿后，特許經營者將本項目設施及其權益無償移交給市政府指定機構。

圖：馬鞍山生態(tài)環(huán)境綜合治理EOD項目

7、創(chuàng)新型貸款

開發(fā)性金融與環(huán)保貸通常將以創(chuàng)新型貸款的形式得以應用。但是，無論哪種創(chuàng)新型貸款模式，仍然要遵循貸款的風控審批原則。創(chuàng)新型貸款多為金融機構針對性提供的項目貸，通過開發(fā)性金融及其他金融機構資金支持，重點支持地方EOD項目庫內環(huán)保型企業(yè)等市場主體開展減污降碳、生態(tài)修復、節(jié)能環(huán)保、資源循環(huán)利用等生態(tài)環(huán)保及環(huán)保產業(yè)發(fā)展項目。

政策性銀行是EOD融資的第一方式，自2020年與生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合推動開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式(EOD)試點工作以來，截至2022年底，國家開發(fā)銀行已向25個試點項目發(fā)放貸款225億元，涉及水生態(tài)環(huán)境保護、廢舊資源再生利用、農業(yè)農村污染治理、生態(tài)保護修復等多個領域。

根據當前國內正在實施的項目綜合分析來看，主流的EOD項目回報機制主要包括經營性資源收益、土地指標收益、投資補貼收益、股權回購收益以及PPP模式下政府購買生態(tài)服務。本文將結合具體案例對其進行展開論述，介紹收益實現方式。

1、經營性資源收益

社會資本通過直接開發(fā)利用自然資產、獲取相關生態(tài)產品的經濟價值?？删唧w分為項目+產業(yè)、項目+碳匯、項目+資源三種方式。

（1）項目+產業(yè):采取“生態(tài)保護修復+產業(yè)導入”方式，利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發(fā)展適宜產業(yè)?！绊椖?產業(yè)”收益可分以下六類:土地使用收益、草原資源使用收益、森林資源使用收益、海域資源使用收益、礦權使用收益、自主發(fā)展產業(yè)收益。自主發(fā)展產業(yè)收益是最直接、最合規(guī)的回報就是找到項目自身的價值，產業(yè)運營收益主要是對EOD項目包中的產業(yè)項目進行開發(fā)、建設、運營，以獲得收益，一般包括戰(zhàn)略性新興產業(yè)、文旅產業(yè)、現代農業(yè)、其他服務業(yè)等，產業(yè)運營收益是EOD項目的初衷，對EOD主體企業(yè)運營管理與產業(yè)資源導入、招商方面有著很高的要求，是項目的主要收益來源。

【案例】：以安徽省蚌埠市禹會區(qū)天河湖生態(tài)環(huán)境治理與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展項目為例，依托周邊農田濕地，開展生態(tài)環(huán)境保護，協(xié)同發(fā)展綠色農業(yè)、基質營養(yǎng)土加工、綠色建材等產業(yè)，同時深入挖掘大禹文化、淮河文化，發(fā)展文化旅游項目產業(yè)，成功實現“水資源+文旅+生態(tài)農業(yè)+生態(tài)工業(yè)”的產業(yè)經濟開發(fā)模式。

（2）項目+碳匯：指的是社會資本可以對投資形成的具有碳匯能力且符合相關要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請核證碳匯增量并進行交易，通過市場機制獲取森林生態(tài)價值帶來的經濟收益。

【案例】：以浙江安吉西苕溪流域綜合治理項目為例，經過流域綜合整治、生態(tài)化經營和管理，有效提高了竹林的生長量，從而增加了碳儲量，打通了碳匯交易通道，成立了全國首個縣級竹林碳匯收儲交易平臺。

（3）項目+資源:通過經政府批準的資源綜合利用獲得收益等。資源包括水權（區(qū)域水權、取水權、灌溉用水戶水權）、排污權、用能權等。其中，區(qū)域水權交易是EOD項目利用資源獲得收益的主要途徑。社會資本通過對江河湖泊等水源地或水污染的治理，產出可供市場交易的“水資源”，并將其轉化成為可供區(qū)域水權交易的“用水總量控制指標”，實現水權交易收益。

【案例】：以“中國水權交易所”區(qū)域水域交易的交易信息為例，永定河流域治理項目的北京官廳水庫在2016～2018年共有3筆交易信息，每年成交水量達成4000萬~5000萬立方，單價為0.294元/每立方米，即區(qū)域水域交易單筆可實現超過千萬的收益。

2、土地增值收益

土地增值收益是指匹配一定的經營性土地收益作為反哺社會資本項目收益的來源。需要明確的是，2022年生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》（環(huán)辦科財〔2022〕6號）又進一步明確“不以土地出讓收益等返還補助作為項目收益”。所以，目前EOD項目無法通過土地出讓獲取項目收益。但土地指標收益將成為土地增值收益的最新突破口，就是運營公司通過對流域周邊存量農用地或水利設施進行治理，通過對用地指標集中整治，釋放出結余的用地指標，明確“增減掛鉤交易指標”規(guī)模數量，在省域范圍內流轉使用，這無疑吸引社會資本可以合規(guī)的參與到地方政府的土地增減掛鉤項目，為解決當地政府財政資金不足起到重要作用。

【案例】：以安徽省蕪湖市灣沚區(qū)兩江四圩EOD項目為例，經過生態(tài)治理，預計釋放土地指標3000畝，按照40萬/畝的流轉價格，地方留存按照93%計算，預計指標交易收益可以達到11.16億元。（一般情況下中央和地方留存比例各占50%，但各個省份具體留存比例可能有較大差異，具體情況根據當地稅收政策進行查詢）。

3、政策性獎補資金收益

在項目合作期限內投資回報不足的情況下，社會資本可申請政府專項獎補資金、生態(tài)修復專項獎補資金等作為項目收益的補充來源。各部委發(fā)布的生態(tài)環(huán)保專項資金政策主要涉及以下八類：大氣污染防治資金、水污染防治資金、土壤污染防治資金、農村環(huán)境整治資金、重點生態(tài)保護修復治理資金、城市管網及污水處理補助資金、重點流域水環(huán)境綜合治理專項資金、污染治理和節(jié)能減碳專項資金。

【案例】：安慶北部新城區(qū)域生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點項目在其草簽協(xié)議中約定：“若甲方未能及時足額支付投資服務費，甲方通過發(fā)行企業(yè)債、安徽省EOD試點政策性銀行貸款及政府專項獎補資金、生態(tài)修復專項獎補資金、資源類項目貸款或其他方式解決?！睆娘L險承擔角度考量，地方平臺為激勵社會資本方強化經營，而不是簡單的托底，通常會將此類補貼條款在進行投資人招商的時候通過競價確定，以形成完整的經營風險分擔機制。需要注意的是這樣的投資補貼機制不能設計成債務性條款，否則存在合規(guī)風險。

4、股權回購

在項目合作期限回報不足的情況下，還可以通過股權回購實現投資退出。

【案例】：薊運河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產業(yè)綜合開發(fā)EOD項目、岳陽自貿片區(qū)EOD數字經濟產業(yè)綜合體建設項目(投資人+EPC)這兩個項目在項目回報機制中均包括股權回購條款。股權回購條款通常約定，項目合作完成時，由項目公司其他股東（通常是項目業(yè)主）進行股權回購，股權回購價格為投資本金加約定收益。這種投資退出方式要考慮國有企業(yè)交易相關程序性要求，且股權收購的溢價收購需要有充分的估值基礎，否則難以實現。

5、PPP模式下政府購買生態(tài)服務

2022年生態(tài)環(huán)境部關于印發(fā)《入庫指南》明確“除規(guī)范的PPP項目外，不涉及運營期間政府付費，不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益”、“力爭在不依靠政府投入的情況下實現項目整體收益與成本平衡”。

【案例】：薊運河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產業(yè)綜合開發(fā)EOD項目的回款來源包含政府付費（針對流域治理部分政府購買服務，中交聯(lián)合體提供建設運營養(yǎng)護服務并結合績效獲得的政府付費）。因此，PPP模式是目前EOD項目可通過政府付費收回投資的唯一合法模式。

通過上述分析，在EOD項目的收益來源中，經營性資源收益占據主體地位。在EOD項目的設計與實施中，應當充分結合地方政府的支持政策，合理利用資源使用權，整合生態(tài)資源、因地制宜導入并發(fā)展特色產業(yè)獲取項目的經濟價值，同時反哺生態(tài)修復與環(huán)境保護，將綠色項目的經濟效益與環(huán)境效益充分結合。從各類收益的政策導向來看：土地出讓收入已無法作為項目收益，土地指標收益或成為新的突破口；補貼收益應避免設計成債務性條款，防范地方隱性債務風險；政府付費型EOD只有在PPP模式下才能實現。