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國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部

《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作

新機(jī)制的指導(dǎo)意見》的通知

國辦函〔2023〕115號

關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作

新機(jī)制的指導(dǎo)意見

政府和社會資本合作（PPP）實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，切實激發(fā)民間投資活力，現(xiàn)就規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制（簡稱新機(jī)制）提出如下指導(dǎo)意見。

一、準(zhǔn)確把握新機(jī)制的總體要求

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大精神，堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，拓寬民間投資空間，堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目建設(shè)運營水平，確保規(guī)范發(fā)展、陽光運行。

（一）聚焦使用者付費項目。政府和社會資本合作項目應(yīng)聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任。政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補(bǔ)貼運營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補(bǔ)項目建設(shè)和運營成本。

（二）全部采取特許經(jīng)營模式。政府和社會資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施，根據(jù)項目實際情況，合理采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）、設(shè)計—建設(shè)—融資—運營—移交（DBFOT）等具體實施方式，并在合同中明確約定建設(shè)和運營期間的資產(chǎn)權(quán)屬，清晰界定各方權(quán)責(zé)利關(guān)系。

（三）合理把握重點領(lǐng)域。政府和社會資本合作應(yīng)限定于有經(jīng)營性收益的項目，主要包括公路、鐵路、民航基礎(chǔ)設(shè)施和交通樞紐等交通項目，物流樞紐、物流園區(qū)項目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車場等市政項目，城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理項目，具有發(fā)電功能的水利項目，體育、旅游公共服務(wù)等社會項目，智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項目。

（四）優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建（含改擴(kuò)建）項目，制定《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱清單，見附件）并動態(tài)調(diào)整。市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股；關(guān)系國計民生、公共屬性較強(qiáng)的項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。對清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會資本合作項目，可積極鼓勵民營企業(yè)參與。外商投資企業(yè)參與政府和社會資本合作項目按照外商投資管理有關(guān)要求并參照上述規(guī)定執(zhí)行。

（五）明確管理責(zé)任分工。國家發(fā)展改革委要牽頭做好特許經(jīng)營模式推進(jìn)工作，切實加強(qiáng)政策指導(dǎo)。地方各級人民政府要切實負(fù)起主體責(zé)任，規(guī)范推進(jìn)本級政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營項目。地方各級人民政府可依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營項目實施機(jī)構(gòu)（以下簡稱項目實施機(jī)構(gòu)），負(fù)責(zé)特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、項目實施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作。地方各級發(fā)展改革部門要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，嚴(yán)格把關(guān)項目特許經(jīng)營方案等有關(guān)內(nèi)容，依法依規(guī)履行項目審批、核準(zhǔn)或備案職責(zé)。各級財政部門要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，加大財會監(jiān)督力度，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。

（六）穩(wěn)妥推進(jìn)新機(jī)制實施。把握好工作力度、節(jié)奏，2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項目，以及后續(xù)新實施的政府和社會資本合作項目，均應(yīng)按照本指導(dǎo)意見規(guī)定的新機(jī)制執(zhí)行，不再執(zhí)行2015年5月印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）。

二、規(guī)范推進(jìn)建設(shè)實施

（七）嚴(yán)格審核特許經(jīng)營方案。對擬采取特許經(jīng)營模式實施的項目，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)參照可行性研究報告編寫規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營方案，并比照政府投資項目審批權(quán)限和要求，由有關(guān)方面履行審核手續(xù)，以合理控制項目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、明確項目產(chǎn)出（服務(wù)）方案。在審核特許經(jīng)營方案時，要同步開展特許經(jīng)營模式可行性論證，對項目是否適合采取特許經(jīng)營模式進(jìn)行認(rèn)真比較和論證；必要時可委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)評估，提高可行性論證質(zhì)量。

（八）公平選擇特許經(jīng)營者。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的特許經(jīng)營方案，通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者（含特許經(jīng)營者聯(lián)合體，下同）。應(yīng)將項目運營方案、收費單價、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標(biāo)準(zhǔn)，并高度關(guān)注其項目管理經(jīng)驗、專業(yè)運營能力、企業(yè)綜合實力、信用評級狀況。選定的特許經(jīng)營者及其投融資、建設(shè)責(zé)任原則上不得調(diào)整，確需調(diào)整的應(yīng)重新履行特許經(jīng)營者選擇程序。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和項目建設(shè)投資、運營成本、投資回收年限等，合理確定特許經(jīng)營期限，充分保障特許經(jīng)營者合法權(quán)益。特許經(jīng)營期限原則上不超過40年，投資規(guī)模大、回報周期長的特許經(jīng)營項目可以根據(jù)實際情況適當(dāng)延長，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。

（九）規(guī)范簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。項目實施機(jī)構(gòu)與特許經(jīng)營者應(yīng)在法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等的基礎(chǔ)上簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。需成立項目公司的，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與特許經(jīng)營者簽訂協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)明確項目實施范圍、產(chǎn)出（服務(wù)）質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、投資收益獲得方式、項目風(fēng)險管控、協(xié)議變更、特許經(jīng)營期限等內(nèi)容，約定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。

（十）嚴(yán)格履行投資管理程序。對政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經(jīng)營項目，應(yīng)按照《政府投資條例》有關(guān)規(guī)定履行審批手續(xù)；對由社會資本方單獨投資的項目，應(yīng)按照《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》有關(guān)規(guī)定履行核準(zhǔn)或備案手續(xù)。規(guī)范履行項目調(diào)整程序，完成審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)的項目如發(fā)生變更建設(shè)地點、調(diào)整主要建設(shè)內(nèi)容、調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等重大情形，應(yīng)報請原審批、核準(zhǔn)機(jī)關(guān)重新履行項目審核程序，必要時應(yīng)重新開展特許經(jīng)營模式可行性論證和特許經(jīng)營方案審核工作。特許經(jīng)營項目法人確定后，如與前期辦理審批、用地、規(guī)劃等手續(xù)時的項目法人不一致，應(yīng)依法辦理項目法人變更手續(xù)，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)給予必要支持和便利。

（十一）做好項目建設(shè)實施管理。特許經(jīng)營者應(yīng)做深做實項目前期工作，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定優(yōu)化工程建設(shè)方案，合理安排工期，有效控制造價，保障工程質(zhì)量，做好運營籌備。對地質(zhì)條件復(fù)雜、施工風(fēng)險較大、存在維修養(yǎng)護(hù)困難的項目，應(yīng)完善勘察和施工設(shè)計，強(qiáng)化建設(shè)風(fēng)險控制，防止項目爛尾。項目建成后，應(yīng)依法依規(guī)及時組織竣工驗收和專項驗收。需要試運行或試運營的項目，應(yīng)在投入試運行或試運營前符合相應(yīng)要求并取得試運行或試運營許可。

三、切實加強(qiáng)運營監(jiān)管

（十二）定期開展項目運營評價。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)會同有關(guān)方面對項目運營情況進(jìn)行監(jiān)測分析，開展運營評價，評估潛在風(fēng)險，建立約束機(jī)制，切實保障公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)將社會公眾意見作為項目監(jiān)測分析和運營評價的重要內(nèi)容，加大公共監(jiān)督力度，按照有關(guān)規(guī)定開展績效評價。

（十三）懲戒違法違規(guī)和失信行為。如特許經(jīng)營者存在違反法律法規(guī)和國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重危害公共利益，造成重大質(zhì)量、安全事故或突發(fā)環(huán)境事件等情形，有關(guān)方面應(yīng)依法依規(guī)責(zé)令限期改正并予以處罰。對提供的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)不滿足特許經(jīng)營協(xié)議約定標(biāo)準(zhǔn)的，特許經(jīng)營者應(yīng)按照協(xié)議約定承擔(dān)違約責(zé)任。依法依規(guī)將項目相關(guān)方的失信信息納入全國信用信息共享平臺。

（十四）規(guī)范開展特許經(jīng)營協(xié)議變更和項目移交等工作。在特許經(jīng)營協(xié)議有效期內(nèi)，如確需變更協(xié)議內(nèi)容，協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上依法簽訂補(bǔ)充協(xié)議。特許經(jīng)營期限屆滿或提前終止的，應(yīng)按協(xié)議約定依法依規(guī)做好移交或退出工作，嚴(yán)禁以提前終止為由將特許經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^建設(shè)—移交（BT）模式變相舉債；擬繼續(xù)采取特許經(jīng)營模式的，應(yīng)按規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營者，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者。特許經(jīng)營期限內(nèi)因改擴(kuò)建等原因需重新選擇特許經(jīng)營者的，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者。對因特許經(jīng)營協(xié)議引發(fā)的各類爭議，鼓勵通過友好協(xié)商解決，必要時可根據(jù)爭議性質(zhì)，依法依規(guī)申請仲裁、申請行政復(fù)議或提起行政、民事訴訟，妥善處理解決。

（十五）建立常態(tài)化信息披露機(jī)制。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)將項目建設(shè)內(nèi)容、特許經(jīng)營中標(biāo)結(jié)果、特許經(jīng)營協(xié)議主要內(nèi)容、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運營考核結(jié)果等非涉密信息，依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺，及時向社會公開。特許經(jīng)營者應(yīng)將項目每季度運營情況、經(jīng)審計的年度財務(wù)報表等信息，通過適當(dāng)方式向社會公開。

四、加大政策保障力度

（十六）加強(qiáng)組織實施。各地區(qū)要壓緊壓實主體責(zé)任，完善工作機(jī)制，精心組織實施。各有關(guān)部門要強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動，明確政策規(guī)定，加強(qiáng)實施監(jiān)管。國家發(fā)展改革委要制定特許經(jīng)營方案編寫大綱、特許經(jīng)營協(xié)議范本和實施細(xì)則，指導(dǎo)各地區(qū)按照新機(jī)制要求依法合規(guī)、穩(wěn)妥有序?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目，并會同有關(guān)方面及時修訂完善特許經(jīng)營相關(guān)制度文件，營造良好制度環(huán)境。

（十七）做好要素保障和融資支持。支持在不改變項目地表原地類和使用現(xiàn)狀的前提下，利用地下空間進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，提高土地使用效率。支持依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強(qiáng)度，通過特許經(jīng)營模式推動原有資產(chǎn)改造與轉(zhuǎn)型，提高資產(chǎn)利用效率。探索分層設(shè)立國有建設(shè)用地使用權(quán)，支持項目依法依規(guī)加快辦理前期手續(xù)。鼓勵金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)的原則，采用預(yù)期收益質(zhì)押等方式為特許經(jīng)營項目提供融資支持。積極支持符合條件的特許經(jīng)營項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）。

（十八）支持創(chuàng)新項目實施方式。鼓勵特許經(jīng)營者通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設(shè)和運營成本，提高投資收益，促進(jìn)政府和社會資本合作項目更好實施。特許經(jīng)營者在保障項目質(zhì)量和產(chǎn)出（服務(wù)）效果的前提下，通過加強(qiáng)管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要歸特許經(jīng)營者所有。鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。