【往期回顧】
（一）短期：“一攬子”化債方案
2023年7月24日，中共中央政治局召開會議指出：“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，制定實施一攬子化債方案”。相較今年4月份政治局會議提出的“要加強地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控新增隱性債務(wù)”的措辭比較，相對有所緩和。從“嚴(yán)控新增隱性債務(wù)”轉(zhuǎn)為“制定實施一攬子化債方案”。政治局會議對地方政府債務(wù)風(fēng)險的重視程度提升，背后是“借新還舊、展期”等“技術(shù)性化債”空間減少后，地方化債進入攻堅期。中央已經(jīng)認(rèn)識且重視到某些地方無力化債的窘迫，地方債務(wù)風(fēng)險化解或加快，預(yù)計后續(xù)會有一攬子化債方案陸續(xù)出臺。
“一攬子化債方案”的提出引發(fā)了市場熱議，各大機構(gòu)也都探討了未來隱性債務(wù)的化解方向。總體來說，這一新提法可能會對當(dāng)前地方化債經(jīng)驗做更為系統(tǒng)總結(jié)，而隨著政府更加注重地方隱債的系統(tǒng)性解決，隱債化解的節(jié)奏也將更為有序可控，預(yù)計相關(guān)風(fēng)險也將明顯降低。具體而言，我們認(rèn)為未來隱性債務(wù)化解有以下趨勢：
1.堅持“中央不救助”、“誰家孩子誰抱走”的原則
“不救助”并不意味著中央“坐視不管”。本次政治局會議高規(guī)格提出“制定實施一攬子化債方案”，可能意味著中央政府將在市場化、法治化原則之下，給予地方政府一定的騰挪空間，助其選擇適當(dāng)?shù)慕M合式化債方案。在協(xié)調(diào)金融資源的過程中，財政與貨幣政策亦可加強配合，中央政府未來或給予貼息、央行增加專項再貸款規(guī)模，考慮金融機構(gòu)的承受能力的同時，緩解地方政府的償債壓力。
《關(guān)于2022年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023年中央和地方預(yù)算草案的報告》提到“為了保持全國一般公共預(yù)算支出有力，今年擬安排全國財政赤字38800億元，比2022年增加5100億元。其中，中央財政赤字31600億元，通過發(fā)行國債彌補，比2022年增加5100億元?！?，2023年新增赤字規(guī)模5000億元均為國債，當(dāng)前中央政府已經(jīng)在有意識地增加中央支出，即中央多加杠桿，相應(yīng)減輕地方負(fù)擔(dān)。制定一攬子化債方案，各地國資委在陸續(xù)建立應(yīng)急資金，幫助那些短期還本付息困難的融資平臺公司；有些地方債務(wù)壓力實在大的，可能需要省級政府幫忙暫時度過難關(guān)；可以允許一些資產(chǎn)管理公司收購一些地方平臺形成的不良資產(chǎn)，并借此減緩當(dāng)?shù)貍鶆?wù)負(fù)擔(dān)；部分地方采取債務(wù)展期，甚至延期到20年等舉措，這類債務(wù)重組方案需要融資平臺和債權(quán)人協(xié)商，在雙方同意的前提下推進。
2.或?qū)⒁越ㄖ瓶h試點拓寬至建制市、隱債顯性化作為隱債化解的重點
回溯來看，債務(wù)置換較好地緩釋了地方債務(wù)壓力，為債務(wù)化解爭取更多時間。同時置換政策傳遞了積極信號，市場信心得以增強。今年以來，一些地方政府則表示，要爭取新一輪隱性債務(wù)化解試點政策。比如，青海省預(yù)算報告稱，今年積極爭取縣級化債試點，多渠道、多手段盤活資金資產(chǎn)。這使得地方發(fā)債置換隱性債務(wù)的預(yù)期再度升溫，預(yù)計本輪一攬子化債方案壓實地方政府責(zé)任的同時將進一步打開緩債減債政策空間，可能擴容化債試點的數(shù)量，如增加試點的建制縣數(shù)量、將試點范圍由區(qū)縣一級擴大至地級市一級等，通過置換將隱債顯性化是未來隱債化解的重點。
新一批特殊再融資債可能傾向于重債區(qū)域，額度可能在萬億。地方政府債券限額與余額之差為特殊再融資債的潛在可用空間，理論空間充足。2022年末全國地方政府債務(wù)限額-余額空間約為2.6萬億元。這部分主要分布在經(jīng)濟強省，如上海、江蘇、北京等地。部分弱資質(zhì)省市，如天津、甘肅、廣西、吉林、貴州的地方政府債限額-余額均不足500億元。但考慮到“回收-再分配”機制，財政部對專項債務(wù)“結(jié)存限額按約70%比例由各?。▍^(qū)、市）留用，按約30%比例由中央收回用于各?。▍^(qū)、市）之間統(tǒng)籌調(diào)配”，實際各省市額度存在一定的可調(diào)節(jié)空間。假定再分配額度均支持重債區(qū)域，疊加弱資質(zhì)區(qū)域現(xiàn)有置換額度，預(yù)計本輪再融資債發(fā)行額度或在萬億規(guī)模。
3.“銀行+AMC”為代表的金融機構(gòu)或成為主要抓手
2023年1月7日，銀保監(jiān)會郭樹清主席在接受新華社采訪時表示，金融機構(gòu)要積極配合化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，有序開展地方政府債務(wù)置換，推動優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利率負(fù)擔(dān)。銀行等金融機構(gòu)對部分地區(qū)的債務(wù)降息展期有利于在短期內(nèi)緩解地方債務(wù)壓力，穩(wěn)定市場信心。2022年12月底，遵義道橋與銀行達成協(xié)議推進銀行貸款重組，為其他地區(qū)的債務(wù)化解提供了實際參考方案。中央也在今年6月借助銀行處理地方債務(wù)問題，如建設(shè)銀行為濰坊提供不少于500億元的融資規(guī)模，中國銀行向河南省提供了1萬億的金融支持。未來，中央政府或在全國層面協(xié)調(diào)銀行金融資源，鼓勵國股大行及政策性開發(fā)性金融機構(gòu)按照商業(yè)化原則給予地方國有企業(yè)及融資平臺低成本、長久期資金支持。未來銀行可能在各種壓力之下，選擇對應(yīng)的區(qū)域進行掛鉤，像扶貧一樣進行結(jié)對幫扶，幫助相應(yīng)地區(qū)化解城投債務(wù)風(fēng)險。
資產(chǎn)管理公司(Asset Management Corporation，AMC )是國務(wù)院在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上成立的以解決不良資產(chǎn)為目的的金融性公司，也是在資本市場上運作的投資銀行類公司。AMC參與隱性債務(wù)處置進一步擴大了地方政府化債資金來源，主要包括提供短期流動性支持（如提供周轉(zhuǎn)資金、收購債權(quán)等）和參與實質(zhì)性重組兩種模式。根據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟報道，在2019年隱性債務(wù)風(fēng)險化解的過程中，監(jiān)管部門已允許融資平臺公司債權(quán)人將到期債務(wù)轉(zhuǎn)讓給AMC。相應(yīng)地，AMC將繼承原債務(wù)合同中的還款承諾、還款來源和還款方式等權(quán)益。按照監(jiān)管要求，AMC需對融資平臺公司債務(wù)進行實質(zhì)性重組，但不得通過收購到期債務(wù)的方式變相提供融資。
2023年以來，AMC開始積極參與化債（表1）。
未來，針對一些盤活存量資產(chǎn)手段有限的地方，可以考慮和AMC等專業(yè)機構(gòu)合作，探尋更加市場化的資產(chǎn)盤活有效路徑，進一步提升資產(chǎn)利用率和資產(chǎn)效益，從而更好助力隱債化解。但相對于地方隱性債務(wù)的龐大規(guī)模，AMC的體量較小，通過AMC化債的規(guī)?？赡芟鄬τ邢蕖?/span>
4.繼續(xù)提升中央對地方轉(zhuǎn)移支付額度過去幾年，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付整體持續(xù)提升。2023年3月1日，財政部部長劉昆在新聞發(fā)布會上回答記者提問時表示，劉昆強調(diào)，9.3%的中央對地方轉(zhuǎn)移支付增長幅度比地方本級一般公共預(yù)算收入的增長幅度高了6.8個百分點，這就有效彌補了本級收入的不足。未來一些債務(wù)壓力較大且財政異常困難的地區(qū)可能會不斷向上級哭窮，形成“倒逼”之勢（如貴陽、呼和浩特等），爭取中央的轉(zhuǎn)移支付。5.區(qū)域特色模式是配合中央一攬子方案實施的重要途徑目前對于化解地方政府債務(wù)的各項措施，必須依靠各個省級政府、地級市政府結(jié)合區(qū)域特色，與各地金融機構(gòu)協(xié)調(diào)配合來提出具體方案和執(zhí)行操作，這也是短期內(nèi)化解隱性債務(wù)的重要途徑。從近年各地的實踐操作來看，“資源出讓型”化解債務(wù)模式（財政資金償還、盤活存量資產(chǎn)、出讓經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入等）與“懇談協(xié)商型”化解債務(wù)模式（召開投資人懇談會、與金融機構(gòu)協(xié)商展期置換）是各地較多采用的方式。6.對不具備系統(tǒng)性風(fēng)險的債務(wù)，通過破產(chǎn)重整或清算的方式化解破產(chǎn)重整或清算屬于財政部提出的六大方案之一，但實施起來難度大且容易對地方信用環(huán)境造成沖擊，之前鮮有地區(qū)選擇這種方式。但近兩年，迫于債務(wù)壓力，已有個別案例選擇采取此種方式化解債務(wù)。如中泰信托申請對貴州凱里開元城市投資開發(fā)有限責(zé)任公司（簡稱“開元城投”）和黔東南州凱宏城市投資運營 （集團）有限責(zé)任公司（簡稱“凱宏城投”）執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)。2023年7月28日，中泰信托發(fā)布“貴州凱里項目貸款集合資金信托計劃重大事項信息披露報告”。報告顯示，融資方開元城投和相關(guān)擔(dān)保方凱宏城投、貴州凱里經(jīng)濟開發(fā)區(qū)開元房地產(chǎn)有限責(zé)任公司（簡稱“開元房地產(chǎn)”）于2018年12月信托計劃到期時首次違約。經(jīng)訴訟，上海金融法院于2019年7月，作出《民事調(diào)解書》，但信托計劃融資方及各擔(dān)保方（簡稱“凱里各方”）拒不遵照約定履行還款義務(wù)，于當(dāng)月再次違約，中泰信托遂根據(jù)調(diào)解書約定向法院申請強制執(zhí)行。2022年6月23日，中泰信托與凱里各方簽署了《強制執(zhí)行和解協(xié)議書》，至2023年3月，凱里各方仍未履行該協(xié)議約定的還款義務(wù)，屬第三次重大違約。截至本信息披露報告發(fā)出前，開元城投及相關(guān)擔(dān)保方，仍以沒有資金，無力還款為由，拒不履行調(diào)解協(xié)議償還中泰信托欠款。故中泰信托向上海金融法院遞交執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)申請，要求對開元城投和凱宏城投予以破產(chǎn)清算。未來，在不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的前提下，允許將不涉及系統(tǒng)性金融風(fēng)險的債務(wù)進行違約清算。7.債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)，可依規(guī)啟動財政重整計劃《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號）提出地方政府財政重整計劃，明確“市縣債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)為確有必要時，可以啟動財政重整計劃。市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專項債務(wù)付息支出超過當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動財政重整計劃。財政重整包括但不限于以下內(nèi)容：拓寬財源渠道、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、處置政府資產(chǎn)、申請省級救助、加強預(yù)算審查、改進財政管理。“88號文”發(fā)布后，我國實施財政重整計劃的地方政府主要有雁江區(qū)、安岳縣和鶴崗市。地方政府財政重整的具體措施為“增收”和“節(jié)支”兩種形式。以鶴崗市為例，作為第一個財政重整的地級市，2020末它的債務(wù)余額僅131.1億元。但2020年鶴崗市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）初步核算為340.2億元，按可比價格計算，比上年增長0.3%；鶴崗市公布實現(xiàn)全口徑財政收入38.8億元，比上年下降10.3%，其中公共財政收入23億元，下降7.8%；全口徑財政支出157.7億元，比上年增長0.3%。公共財政收入只有23億元，而財政總支出卻高達157億元。即使是全口徑財政收入，也只有不到40億元，收入支出率只有25%不到，75%都要通過財政轉(zhuǎn)移支付才能滿足。造血能力全無，直接導(dǎo)致了鶴崗市經(jīng)濟陷入癱瘓。2021年12月23日，鶴崗市人力資源和社會保障局發(fā)布《關(guān)于取消公開招聘政府基層工作人員計劃的通知》，原因是，“因鶴崗市政府實施財政重整計劃，財力情況發(fā)生重大變化”，鶴崗成為第一個財政重整的地級市。根據(jù)《鶴崗市2021年預(yù)算執(zhí)行情況和2022年預(yù)算（草案）的報告》（下稱《預(yù)算報告》），2021年鶴崗市鶴崗持續(xù)落實增收節(jié)支三年計劃，外爭政策，內(nèi)控支出。一是“增收”?！额A(yù)算報告》顯示2021年鶴崗獲得了省級財政財力補助約3.9億元、財力救助2億元、資金調(diào)度2.3億元、重點項目專項資金提前下達2.5億元，有效保障了“五?！焙椭攸c項目支出；在重大項目取得歷史性突破，比如總投資超百億的衡昂鐵路建成并通車，總投資12億元的鶴崗機場獲批立項，總投資約33億元的關(guān)門嘴子水庫建設(shè)完成任務(wù)量80%等，這些帶動2022年當(dāng)?shù)毓潭ㄙY產(chǎn)投資增長12%；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型取得一定成績，比如年產(chǎn)120萬噸鳥山煤礦建成投產(chǎn)，12戶煤礦被列入全省保供應(yīng)急煤礦，釋放優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能136萬噸，2022年煤價高位運行，直接帶動當(dāng)?shù)厥杖朐鲩L。二是“節(jié)流”。鶴崗要求削減支出，進一步壓縮一般性支出，對于其他支出缺口，能砍則砍、能壓則壓、能調(diào)則調(diào)，嚴(yán)禁新開支出“口子”，務(wù)必當(dāng)好“守家虎”。根據(jù)鶴崗市政府2023年政府工作報告，去年鶴崗一般性支出壓減4654萬元，‘三公’經(jīng)費縮減12.5%。與此同時，將騰出資金用于保民生等。2022年鶴崗各級財政?；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)支出約96.21億元，占比達到82%。鶴崗一系列的財政重整措施取得了顯著成效，根據(jù)鶴崗市財政局?jǐn)?shù)據(jù)，2021一般公共預(yù)算收入約28.3億元，同比增長22.9%。2022年仍保持9%較高增速。到2023年4月底，鶴崗市一季度GDP增速達到8.5%，高于全省平均水平（5.1%），在黑龍江13個地級市中位列第一。對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)進行財政重整，是地方政府債務(wù)應(yīng)急處置的重要內(nèi)容，也是未來化債的思路之一。（二）長期：融資平臺徹底完成市場化轉(zhuǎn)型目前各地通過財政資金、資產(chǎn)出讓以及展期降息等方式，都難以完全消除隱性債務(wù)。隱性債務(wù)的來源主體是地方融資平臺，根據(jù)Wind統(tǒng)計，截至2022年7月末，我國共有城投平臺3702家，存量城投債共計13.79萬億，較年初增加1萬億，占全部信用債的31%，其帶息余額超過50萬億，而這其中約73%屬于地方隱性債務(wù)。若想從源頭上遏制新增隱性債務(wù)，防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，就必須剝離融資平臺政府融資功能，徹底推動融資平臺市場化轉(zhuǎn)型。從實踐中看，地方融資平臺向城市綜合服務(wù)商、產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合運營商轉(zhuǎn)型發(fā)展已成為轉(zhuǎn)型主流。在這個過程中，城投公司就要堅持建管并舉、產(chǎn)融結(jié)合、全域經(jīng)營，推進資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極推動商業(yè)模式升級、市場化轉(zhuǎn)型，激發(fā)國有資本的活力，增強國有資本的控制力和影響力，這樣以更優(yōu)質(zhì)、更大能級的國有資本推動區(qū)域的城市建設(shè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、運營服務(wù)等工作，在推動區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級中找到不可替代的價值。這就需要城投公司從以下幾個方面做出努力。1.制定整合升級方案。在前期摸底的基礎(chǔ)上，依據(jù)業(yè)務(wù)板塊規(guī)劃進行資產(chǎn)整合重組方案設(shè)計，提出現(xiàn)有公司重組方案（包含國有資源注入、政府性債務(wù)和公益性資產(chǎn)剝離方案），對問題資產(chǎn)進行單獨處理，有針對性設(shè)計處置方案，報政府按程序研究審定。充分發(fā)掘現(xiàn)有資產(chǎn)潛力，整合有經(jīng)營潛力資源，分層級、分步驟、分類別開展城投公司整合重組，通過先行示范、逐步推動，穩(wěn)妥推進資源整合、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)注入、撤銷歸并等具體工作。2.明確功能定位。城投公司將主要承擔(dān)城建及產(chǎn)業(yè)項目市場化融資“主渠道”、基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運營“主力軍”、城市資產(chǎn)運營“總抓手”和特色產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)“新引擎”四大職能。3.制定科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。地方政府在國有資本的戰(zhàn)略定位上必須準(zhǔn)確把握經(jīng)濟社會發(fā)展大勢，在新發(fā)展格局下進行頂層設(shè)計，明確企業(yè)新的定位及發(fā)展戰(zhàn)略。戰(zhàn)略升級的目的是實現(xiàn)企業(yè)政府融資功能和企業(yè)經(jīng)營功能的策略性分離與協(xié)作，并推行政企協(xié)同化發(fā)展。一般情況下，集團發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃可以采取“總+分”的模式?！翱偂睘槌峭都瘓F總體戰(zhàn)略規(guī)劃，對城投集團現(xiàn)行集團管控現(xiàn)狀、組織模式、發(fā)展中存在的主要問題，面臨的發(fā)展形勢，優(yōu)勢和劣勢，機遇和挑戰(zhàn)等進行梳理分析，明確城投集團未來發(fā)展的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展重點、主要業(yè)務(wù)板塊、發(fā)展路徑及策略、措施、方法?！胺帧睘榉謩e制定各專項子規(guī)劃，如組織架構(gòu)變革、融資戰(zhàn)略、企業(yè)文化建設(shè)、人力資源戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)板塊戰(zhàn)略、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型意見等。4.理順權(quán)責(zé)界面。由政府授權(quán)城投公司作為地方城建和產(chǎn)業(yè)項目投資運營主體，各行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)本行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和項目謀劃，履行行業(yè)監(jiān)管職能。按照“集團運作、分層管理”思路，集團母公司發(fā)揮戰(zhàn)略管理、投融資決策、績效考核等職能，各子公司專注“專業(yè)化發(fā)展、市場化經(jīng)營”，作為集團利潤中心和經(jīng)營中心。5.規(guī)范企業(yè)管理。通過改革，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，開展混合所有制試點工作，提高城投公司市場化水平和經(jīng)營管理效率。理順人員身份，進一步加強城投公司人才隊伍建設(shè)，進一步完善法人治理，優(yōu)化部門及崗位設(shè)置，建立“職位能上能下、工資能增能減、人員能進能出”的選人用人機制和市場化的薪酬激勵考核機制。一是，建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。改變行政管理的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌钠髽I(yè)管理。這就要求城投公司進一步明確與政府的關(guān)系，明確政府和企業(yè)責(zé)任，減少行政干預(yù)，有足夠的自治權(quán)和決策權(quán)。二是，完善法人治理和組織架構(gòu)。按照政企分開的要求，建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。①對整合重組后的公司法人治理結(jié)構(gòu)及組織結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化設(shè)計，將公司的功能和角色在崗位和部門間體現(xiàn)出來。②完善黨組織、董事會、監(jiān)事會、總經(jīng)理辦公會等議事規(guī)則，為公司的發(fā)展建立方向，維護公司的合法權(quán)益。③通過具體的部門和關(guān)鍵崗位設(shè)置，將各項功能和主要職能予以具體落實，完善公司的部門設(shè)置、崗位設(shè)置、崗位說明書及各項工作流程。三是，完善內(nèi)部管理制度和工作流程。立足城投公司經(jīng)營管理實際需要，以經(jīng)過優(yōu)化提升的法人治理與組織架構(gòu)為基礎(chǔ)，推動內(nèi)控制度優(yōu)化提升，提高公司經(jīng)營管理效率。制定公司的各項內(nèi)部管理制度，對公司的核心管理流程（投資發(fā)展、融資、資本運營、資產(chǎn)管理、項目建設(shè)、招標(biāo)采購、財務(wù)、人事、行政等）進行重新梳理及流程再造，為企業(yè)長期發(fā)展搭好發(fā)展框架。四是，建立人力資源管理和控制體系。建立和完善差異化薪酬分配方法，適應(yīng)企業(yè)的功能性和市場機制，并與業(yè)務(wù)績效掛鉤。加強人力資源開發(fā)，通過內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進組建一支高層次人才隊伍；整合人力資源系統(tǒng)，完善人力資源配置機制，通過人才流動和優(yōu)化配置加快人才培育和發(fā)展；加強后備人才和青年人才的培養(yǎng)和利用，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，為城投公司的轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展提供人力資源保障。6.布局業(yè)務(wù)板塊，增強造血功能，加大市場化運作支持。通過對北京、上海、合肥等典型標(biāo)桿城投平臺研究發(fā)現(xiàn)，優(yōu)質(zhì)城投平臺在業(yè)務(wù)板塊構(gòu)成上具有共同的特征，即城投主業(yè)能力突出且布局多個經(jīng)營性及準(zhǔn)經(jīng)營性業(yè)務(wù)板塊，并且金融板塊能力較強。根據(jù)城投行業(yè)發(fā)展規(guī)律，結(jié)合當(dāng)?shù)貎?nèi)外部經(jīng)濟、政策生態(tài)環(huán)境，城投公司可進一步開展國有資產(chǎn)資本化運營，建立多元、開放的運營機制；業(yè)務(wù)布局可主要在城市建設(shè)、公共事業(yè)、產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展、金融等業(yè)務(wù)板塊上展開，壯大資產(chǎn)實力，為地方經(jīng)濟發(fā)展助力，為增強盈利能力奠定基礎(chǔ)。城投公司以經(jīng)營城市的方式，不斷挖掘地方建設(shè)的潛在資源，通過整合原有分散管理的城市資源，擴大公司的經(jīng)營規(guī)模，提升公司的盈利能力。形成以功能性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資業(yè)務(wù)和城市資產(chǎn)經(jīng)營性業(yè)務(wù)的“兩條腿走路”的業(yè)務(wù)格局。整合后的城投公司并購或組建專業(yè)化子公司，依法開展片區(qū)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、房產(chǎn)開發(fā)、工程承包、公用事業(yè)、污水垃圾、停車場、廣告經(jīng)營、醫(yī)療養(yǎng)老、文化旅游等經(jīng)營性業(yè)務(wù)，實現(xiàn)現(xiàn)金流整體平衡。支持依托城投公司實施項目，承接公益性項目、準(zhǔn)公益性項目和經(jīng)營性項目。城投公司將逐步發(fā)展成為具有核心競爭力和自主經(jīng)營能力的國有資本投資運營公司。城投公司在業(yè)務(wù)布局時要遵循以下發(fā)展思路：一是，城市建設(shè)仍然是集團公司的重點。要抓住新時期城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能升級帶來的新機遇，借鑒城市規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略，積極爭取重大項目和示范項目。二是，應(yīng)注重布局公共服務(wù)區(qū)域。公共服務(wù)通?？梢詭矸€(wěn)定的現(xiàn)金流，如水、燃?xì)?、公共交通和供暖，掌握城市核心客戶群，提供傳統(tǒng)服務(wù)，同時深化潛在需求，為集團公司新業(yè)務(wù)的未來發(fā)展提供基礎(chǔ)和支持。三是，積極推動產(chǎn)業(yè)投資和資本運作。響應(yīng)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，積極投資戰(zhàn)略性五大新興產(chǎn)業(yè)和地方支持產(chǎn)業(yè)，是擴大并依托集團公司項目資源優(yōu)勢。通過建立產(chǎn)業(yè)基金和PPP指導(dǎo)基金，引導(dǎo)政府資金和社會資本參與城市建設(shè)。積極利用股權(quán)投資擴大產(chǎn)業(yè)布局，推進基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化。四是，發(fā)展金融等高附加值產(chǎn)業(yè)。及時布局小額貸款、擔(dān)保、融資租賃、商業(yè)保理等金融服務(wù)，促進生產(chǎn)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融資一體化的良性發(fā)展模式。（二）進行財稅改革讓地方政府事權(quán)和財權(quán)相匹配
地方債務(wù)累積的根本原因在于地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配，這就要求我國進一步深化財權(quán)與事權(quán)的改革，進一步平衡財權(quán)與事權(quán)，按照承擔(dān)公共服務(wù)等事務(wù)的比例在中央與地方之間重新劃分財政收入。
近年來，中央政府持續(xù)推動財政體制改革。2016年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，全面闡述了新時代如何清晰劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任；其后，中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革步伐加快，國務(wù)院辦公廳提出把8大類18項基本公共服務(wù)納入中央與地方共同財政事權(quán)范圍；2022年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，明確了省級擁有跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、防范和督促化解地方政府債務(wù)風(fēng)險等方面的事權(quán)。然而，上述政策多側(cè)重于事權(quán)改革，對財權(quán)的改革較少。
建議財權(quán)事權(quán)改革要進一步落實落細(xì)，同時還要繼續(xù)進一步上移事權(quán)，減輕地方壓力。這就意味著，一方面中央政府要讓地方政府分享更多的財權(quán)?？梢钥紤]在現(xiàn)行稅收分配中，調(diào)高地方政府分享的比率，尤其是增值稅，同時可以將消費稅劃轉(zhuǎn)地方，并適度擴大消費稅征稅范圍。另一方面，中央政府應(yīng)該承擔(dān)更多的支出責(zé)任?？紤]到當(dāng)前人口老齡化速度正在加快，地方政府養(yǎng)老體制必然面臨越來越大的資金缺口，加上全國勞動力流動速度加快的現(xiàn)實，未來更多的社會保障逐步由更高層級的政府來統(tǒng)籌，無疑將是大概率事件。在這其中，唯一不確定的僅僅是統(tǒng)籌進度的快慢而已。
（三）實行經(jīng)濟增長與地方政府債務(wù)聯(lián)動考核機制
績效考核機制是地方政府運行最重要的指揮棒。事實上，地方政府債務(wù)的快速攀升，在很大程度上與地方政府績效考核評價標(biāo)準(zhǔn)主要集中在GDP增速上有關(guān)。為了讓地方政府更好地實現(xiàn)增長與債務(wù)之間的權(quán)衡，最理想的解決方案之一，是在地方政府績效考核指標(biāo)中，加入對地方政府債務(wù)的考核，且與GDP增速進行聯(lián)動考核。這樣的機制設(shè)計就會讓地方政府更加關(guān)注舉債的效率，更好地實現(xiàn)增長與債務(wù)的平衡。
當(dāng)前，各地方政府都在圍繞“高質(zhì)量增長”設(shè)計新的地方政府績效考核指標(biāo)，借此把地方政府債務(wù)、雙碳等指標(biāo)引入地方政府政績考核指標(biāo)中，是水到渠成的事情。然而，要更好地考核地方政府債務(wù)，就需要把地方政府全口徑債務(wù)審計常規(guī)化，而且要實施更加嚴(yán)格的地方一把手舉債責(zé)任制。
（四）開展新一輪的債務(wù)審計
目前地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模較大，但可以查詢到的較為完整的地方政府隱性債務(wù)數(shù)據(jù)最晚見于2013年，而其后可獲得的數(shù)據(jù)幾乎都是由一些機構(gòu)或者學(xué)者估算出來的。然而官方與IMF等機構(gòu)統(tǒng)計并不能完全統(tǒng)計地方政府的債務(wù)總量。為了充分化解本輪地方政府債務(wù)存量，可由國務(wù)院授權(quán)國家審計署，再進行一次類似于2013年下半年的全國性地方政府債務(wù)審計，把各地政府債務(wù)劃分為提供地區(qū)公共品形成的債務(wù)（主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目）、經(jīng)營性債務(wù)與其他債務(wù)三類。
事實上，在2013年的審計中，很多地方政府不知道審計的目的和結(jié)果是什么，導(dǎo)致不少地方政府存在債務(wù)的瞞報與漏報的現(xiàn)象。為充分披露真實債務(wù)規(guī)模，在開展新一輪債務(wù)審計前，中央政府應(yīng)充分傳達審計的目的，讓地方政府意識到進行債務(wù)審計是為了下一步化解債務(wù)，若此次不充分披露自身債務(wù)狀況，在本輪審計之后，未披露的債務(wù)將完全由地方政府負(fù)責(zé)化解并承擔(dān)責(zé)任。只有讓地方政府充分理解中央政府的意圖后，前者才可能充分披露其真實債務(wù)數(shù)據(jù)。
