原創(chuàng)丨【地方國有企業(yè)內(nèi)控管理專題】國企集團(tuán)如何管理子公司這張“弓弦”的“張弛之道”？
【往期回顧】
集團(tuán)管控體系的出發(fā)點(diǎn)是促進(jìn)地方國企保持可持續(xù)性發(fā)展的態(tài)勢(shì)，即利用特定管理方法來整合集團(tuán)內(nèi)部的資源，在充分利用并合理配置資源的基礎(chǔ)上，發(fā)揮各種資源的最大效能，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)價(jià)值的最大化。但集權(quán)程度過高的管理模式很難使集團(tuán)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)及時(shí)高效的進(jìn)行下去，甚至?xí)璧K集團(tuán)的發(fā)展。
（一）行政化色彩嚴(yán)重
部分國企采用相對(duì)集權(quán)式的集團(tuán)管控，使得管控包含濃厚的行政化色彩。究其原因，一是在于有些集團(tuán)高管人員大多來自政府機(jī)關(guān)，工作經(jīng)歷主要源于行政體制機(jī)制，造成大多數(shù)管理層的行政級(jí)別觀念較重，自然更傾向于集權(quán)型管控；二是在于國資作為出資人對(duì)集團(tuán)公司在經(jīng)營決策、業(yè)務(wù)發(fā)展等方面行政干預(yù)過多，政府行政命令替代集團(tuán)公司內(nèi)部治理機(jī)制。長期行政管理，企業(yè)在市場競爭中更多是依靠行政資源去競爭，心態(tài)與思想的差距，必然導(dǎo)致對(duì)市場競爭不敏感，不能將市場化業(yè)務(wù)與政策性業(yè)務(wù)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，不利于企業(yè)管理效率的提高。
（二）企業(yè)責(zé)任主體虛化
而集權(quán)型管控模式下，往往還存在集團(tuán)高管人員與子公司負(fù)責(zé)人重疊度高的問題，不僅削弱了集團(tuán)公司層面職能部門的能力建設(shè)，還不利于集團(tuán)的整體協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮。具體而言，像子公司上報(bào)材料，一方面，職能部門難以或不敢發(fā)表指導(dǎo)意見，大多會(huì)呈給分管負(fù)責(zé)人定奪了事。另一方面，子公司人員在碰到問題時(shí)，也大多尋求分管負(fù)責(zé)人支持。長此以往，會(huì)造成集團(tuán)公司的職能部門形同虛設(shè)。再者，例如高管人員由于分管子公司，其自身績效可能與子公司的經(jīng)營業(yè)績掛鉤。所以，在一定程度上會(huì)把分管子公司的利益最大化作為目標(biāo)，難以顧及集團(tuán)的總體利益最大化。在這種模式下，雖然降低了溝通成本，但二者之間的協(xié)助和制衡作用并未得到充分的發(fā)揮。
（三）管控模式過于單一
由于各子公司涉及行業(yè)廣泛、子公司業(yè)務(wù)市場化競爭程度不同，再加上控股比例的差異，若都采用同一種管控模式勢(shì)必造成多數(shù)子公司水土不服，影響相關(guān)子公司的發(fā)展。對(duì)于持股比例不同的子公司，更不適用于單一的管控模式。其一，集團(tuán)對(duì)全資型子公司放權(quán)不足，管控方法仍處于“一竿子捅到底”的發(fā)展階段，容易引發(fā)授權(quán)放權(quán)不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。其二，對(duì)控股子公司獨(dú)立的法人治理機(jī)制重視度不高，集團(tuán)公司應(yīng)按照相關(guān)規(guī)章處理，不能對(duì)經(jīng)營決策等重要事項(xiàng)干涉過多。其三，因部分參股公司存在保密性嚴(yán)格與配合度較低的情況，致使集團(tuán)對(duì)參股子公司無法達(dá)到真正實(shí)際的管理，集權(quán)型模式在此塞而不通。
（四）監(jiān)督管理力度不足
受傳統(tǒng)審計(jì)理念等因素影響，在集團(tuán)管控模式下絕大多數(shù)地方國企雖已在內(nèi)部專門設(shè)置了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，但一般只集中在集團(tuán)企業(yè)，其下屬各級(jí)子公司中則少有單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。在人員配置上，出于節(jié)約成本等因素的考量，內(nèi)審工作通常會(huì)交由內(nèi)部財(cái)務(wù)工作人員、紀(jì)檢人員等兼職完成。由于這些工作人員自身專業(yè)性、綜合素養(yǎng)水平較為有限，加之受到經(jīng)營層與企業(yè)高層管理人員的直接制約，使得其應(yīng)有職能難以得到充分發(fā)揮，內(nèi)審監(jiān)管質(zhì)量有待加強(qiáng)。此外，鑒于內(nèi)部審計(jì)流程繁多，包括制定和實(shí)施內(nèi)審計(jì)劃、編制內(nèi)部審計(jì)報(bào)告等。若子公司全盤套用集團(tuán)的內(nèi)審模式，而不考慮實(shí)際開展運(yùn)營管理業(yè)務(wù)的差異，則會(huì)導(dǎo)致內(nèi)審監(jiān)督機(jī)制如空中樓閣，內(nèi)審工作缺乏實(shí)操性。
再者，歸口工作機(jī)制的空白，欠缺有效與合理的統(tǒng)一規(guī)劃，各部門根據(jù)各自的工作內(nèi)容制定制度和流程，表現(xiàn)形式各異，這不但導(dǎo)致歸口管理部門的缺失，管理雜亂無章，而且造成全體員工缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，執(zhí)行力不高。因此，集團(tuán)管控要想做好監(jiān)督管理，不能簡單地理解為只做形式、走過場，應(yīng)該要采用合規(guī)手段試行，畢竟改革并非一蹴而就，先形成符合實(shí)際的可推行的經(jīng)驗(yàn)樣本，在集團(tuán)內(nèi)部由上往下逐步推行，最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋。
（一）破除行政化管理傾向
根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，文件提到：使市場在資源配置中起決定性作用，形成更加成熟更加定型的市場經(jīng)濟(jì)體制，為此需要大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，簡政放權(quán)，還權(quán)于企；以及依據(jù)山東省地方文件《德州市國企改革三年行動(dòng)實(shí)施方案》第二十一至第二十四條明確指出：深入推進(jìn)政企分開、政資分開，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不干預(yù)企業(yè)依法行使自主經(jīng)營權(quán)；深入開展分類授權(quán)放權(quán)，推進(jìn)企業(yè)差異化分類考核等。
因此，地方國有企業(yè)應(yīng)逐步脫離傳統(tǒng)的行政管理手段，取消或淡化高管層的行政級(jí)別，積極實(shí)施符合現(xiàn)代化企業(yè)發(fā)展需要的管理制度。比如提高地方國企高管市場化選聘的比例，摒棄過去薪酬、福利、晉升機(jī)會(huì)與行政級(jí)別相掛鉤的舊模式，更好地推動(dòng)企業(yè)的“去行政化”改革。
（二）分層次動(dòng)態(tài)授權(quán)管理
雖然集團(tuán)高管兼任子公司負(fù)責(zé)人有利于爭取集團(tuán)總部的資源支持，同時(shí)也利于深入了解子公司情況，加快集團(tuán)公司層面的決策效率。但基于長遠(yuǎn)發(fā)展角度，這是以犧牲長期規(guī)范化的集團(tuán)管控為代價(jià)而獲取短期子公司業(yè)務(wù)發(fā)展為目的。因此，建議集團(tuán)與子公司高管人員區(qū)分開，提升外派子公司高管履職管理水平，同時(shí)合理制定母子公司權(quán)限細(xì)則，確定子公司承擔(dān)責(zé)任及獨(dú)立決策范圍。比如明確哪些需上報(bào)集團(tuán)，集團(tuán)的相關(guān)職能部門批復(fù)、審核后，子公司方能自行裁決，使得集團(tuán)能夠?qū)ψ庸居行Ыy(tǒng)籌，預(yù)留子公司發(fā)展空間。
另外，按照“分類實(shí)施、分步推進(jìn)、分級(jí)落實(shí)”原則，把握授權(quán)空間，例如制定落實(shí)子公司董事會(huì)職權(quán)工作方案、制定子公司經(jīng)理層決策事項(xiàng)權(quán)責(zé)清單等，確保授放權(quán)工作的規(guī)范性。以“行權(quán)評(píng)價(jià)+動(dòng)態(tài)調(diào)整”為手段，強(qiáng)化對(duì)子公司分類分層管理、有效監(jiān)督的動(dòng)態(tài)授權(quán)管理機(jī)制。進(jìn)一步健全集團(tuán)范圍內(nèi)分層次授權(quán)管理制度體系，激發(fā)子公司發(fā)展活力。
（三）多元化混合管控模式
集團(tuán)公司一貫采用單一集權(quán)型的管控模式是不合時(shí)宜的，由于各子公司的業(yè)務(wù)與股權(quán)比例不同，應(yīng)采用多元化的管控模式，建議集團(tuán)應(yīng)對(duì)全資、控股、參股子公司實(shí)施差異化管理，例如區(qū)分不同子公司的收益收取管理辦法、以及差異化的子公司經(jīng)營業(yè)績考核方案等。另外，對(duì)于參股比例較低的子公司，建議采取財(cái)務(wù)管控型模式，關(guān)于與集團(tuán)公司的運(yùn)營關(guān)聯(lián)性較高的控股子公司，建議采取運(yùn)營管控型模式，而對(duì)于全資子公司，集團(tuán)維持原集權(quán)型管控模式也未嘗不可。但對(duì)于長期失血過多的子公司，應(yīng)關(guān)閉或者及時(shí)退出，從某種意義上講，這也是集團(tuán)公司實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展的重要策略之一。
（四）建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)督體系
地方國企需結(jié)合自身實(shí)際，積極采用內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)相結(jié)合的方式。對(duì)內(nèi)，在成立集團(tuán)企業(yè)董事會(huì)的基礎(chǔ)上，下設(shè)專門內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)，而集團(tuán)管控下的所有二級(jí)企業(yè)也應(yīng)專門設(shè)置相應(yīng)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，并直接接受集團(tuán)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)人員的監(jiān)督管理。對(duì)外，企業(yè)立足自身審計(jì)業(yè)務(wù)需要，聘請(qǐng)第三方專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)，配合企業(yè)內(nèi)部審計(jì)人員協(xié)同完成監(jiān)督工作。除此之外，加強(qiáng)子公司董事會(huì)、經(jīng)理層履職評(píng)價(jià)，明確監(jiān)督內(nèi)容、周期等方面，加大違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究力度，以此有效提高地方國企的內(nèi)審質(zhì)量。
最后，優(yōu)化歸口管理路徑，基于業(yè)務(wù)經(jīng)營管理、后勤運(yùn)營支撐等功能，明確集團(tuán)公司職能部門與子公司各部門的對(duì)口管控工作內(nèi)容，主要包含財(cái)務(wù)、經(jīng)營管理、投融資、內(nèi)審監(jiān)督、法務(wù)合規(guī)、考核激勵(lì)、外派人員管理等方面。比如集團(tuán)對(duì)子公司的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)體系方面，除了國資大力推行的經(jīng)濟(jì)增加值等考核指標(biāo)外，集團(tuán)針對(duì)較為市場化的公司也可引入平衡計(jì)分卡等方法進(jìn)行業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)。通過業(yè)績考核發(fā)現(xiàn)各子公司的經(jīng)營管理問題，及時(shí)反饋并督促各子公司實(shí)施改進(jìn)措施，引導(dǎo)子公司的良性可持續(xù)發(fā)展，提高管理水平。