資訊中心

專題一回顧：原創(chuàng)丨原創(chuàng)丨【城投融資策略系列】專題一：城投融資環(huán)境不容樂觀

專題二回顧：原創(chuàng)丨【城投融資策略系列】專題二：城投融資困境的成因

專題三回顧：原創(chuàng)丨【城投融資策略系列】專題三：城投困境化解的現(xiàn)實選擇

在有條件的情況下，地方政府支持下，根據(jù)實際情況對轄區(qū)內各種類型的城投公司進行必要的重組，在短期內，可較快速度幫助城投公司走出債務及融資困境。

（一）城投平臺整合的類型及實例

整合類型方面，平臺整合目的可以分為兩大類：（1）數(shù)量整合。從各地政策要求來看，部分省份直接限定了平臺數(shù)量，平臺數(shù)量控制的參考因素主要是行政級別，市、區(qū)縣、園區(qū)分別限制不同的數(shù)量，通過整合可以直接減少平臺數(shù)量。（2）質量整合。部分平臺業(yè)務相近、板塊重疊，通過歸類整合，可以使每個平臺分工更加明確，提升質量及競爭力。

整合形式方面，從各地城投平臺整合具體案例來看，平臺整合大致可以分為四種形式：（1）吸收型整合：以某一既有平臺為主體，整合其他平臺；（2）新設型整合：新設平臺集團整合區(qū)域內資源；（3）按業(yè)務類型分類整合：根據(jù)不同的業(yè)務類型，將資源集中后整合成不同的專業(yè)集團；（4）按管理區(qū)域和業(yè)務類型分類整合：根據(jù)不同行政或功能區(qū)域，同時統(tǒng)籌不同的業(yè)務類型，設置兩家及以上的平臺集團整合區(qū)域內資源。

1、吸收型整合：以既有平臺為主體，整合其他平臺

吸收型整合模式主要有“1+N”、“2+N”兩種。

（1）達州市“1+N”模式

達州市政府于2020年對達州市平臺進行了資產重組，將區(qū)域內較大的融資平臺達州發(fā)展、達州國資、達州交投均納入達州市投資有限公司（以下簡稱“達州投資”）合并范圍。對新納入公司的區(qū)縣平臺管控方面，人事任命均由黨組織進行管理，融資管控實行總額控制，債務則依據(jù)“誰用錢誰還錢”的原則實施。

整合效果方面，達州投資經過整合后資產規(guī)模大幅增加，總資產增至815.93億元，凈資產增至346.91億元，較整合前分別大幅增長151.36%、193.82%。同時業(yè)務規(guī)模和區(qū)域范圍擴大，新增糧油銷售等可以貢獻現(xiàn)金流的業(yè)務，資產負債率有所下降，財務指標得以改善。債券估值方面，以“20達州02”為例， 2020年9月30日達州投資關于資產重組的公告發(fā)布后，“20達州02”的中債估值顯著下行，從10月14日的7.41%下滑至10月15日的6.81%（下行60bp）。

（2）平陽縣“1+8”模式

從2018年起，平陽縣政府以“做優(yōu)資產、做大收入、做強企業(yè)”為思路，構建“1+N集團”模式框架，搭建縣國發(fā)公司“1+8”集團體系。

“1”即平陽縣國資發(fā)展有限公司。

“8”即平陽縣國資發(fā)展有限公司下屬8家一級子公司：（1）平陽縣國有資產投資經營有限公司；（2）平陽縣旅游發(fā)展投資有限公司；（3）平陽縣城市建設投資有限公司；（4）平陽縣公用事業(yè)投資有限公司；（5）平陽縣交通投資集團有限公司；（6）平陽縣水利發(fā)展投資有限公司；（7）平陽縣灘涂圍墾開發(fā)建設有限公司；（8）溫州長安集團有限公司。

圖1：平陽縣縣平臺整合概況

（3）貴州省龍里縣“2+N”模式

2015年12月，龍里縣政府按照“2個管理母公司，多個專業(yè)子公司”的思路，選取經營狀況較好的平臺公司設立為母公司，再兼并部分平臺公司作為其子公司。具體操作上，龍里縣政府分別以縣國資公司和貴龍城投公司為主體，將縣供排水公司、縣工投公司、交投公司等20多家國有資產公司、投融資平臺公司，整合組建貴州騰龍實業(yè)集團和貴州貴龍實業(yè)集團兩大集團公司，形成“2+N”模式架構。其中，貴龍集團由貴龍城市經濟帶投資開發(fā)有限公司等公司整合而成，主要負責轄區(qū)內經營性業(yè)務的經營管理；騰龍集團由龍里縣國有資本營運有限責任公司等公司整合組建而成，主要負責龍里縣城區(qū)及供水領域等公益性業(yè)務的經營管理。龍里縣政府通過分別整合經營性、公益性兩類資源進入兩個平臺主體，達到了資源整合的目的且確立了劃分不同類型平臺分類經營的思路。

圖2：龍里縣平臺整合概況

（4）浙江安吉縣“2+N”模式

浙江安吉縣在整合中也形成了以兩大投融資平臺為主的“2+N”模式，兩大平臺，一是浙江安吉兩山國有控股集團有限公司（以下簡稱“兩山國控”），將安吉交投、國投及產投進行整合；二是浙江安吉國控建設發(fā)展集團有限公司（以下簡稱“安吉國控”），專門負責開發(fā)區(qū)范圍內的業(yè)務。

（5）安陽市“2+N”模式

2021年2月，安陽縣政府根據(jù)各平臺公司歷史沿革、資產規(guī)模、負債水平、業(yè)務運營、人員配置、內部管理以及下屬子公司構成等具體情況，以安陽市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建設投資有限公司（簡稱“示范區(qū)建投”）、安陽東飛航空運動城建設發(fā)展有限公司（簡稱“東飛航空”）為主體，通過一系列內外部整合重組操作，構建安陽縣（含示范區(qū)）兩個一級政府投融資平臺公司，其中：整合重組后的安陽市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建設投資有限公司保留原來的名稱（簡稱“示范區(qū)建投”），以示范區(qū)財政局為出資人，100%持股，負責全縣范圍內的城鄉(xiāng)建設、現(xiàn)代農業(yè)、股權投資、金融服務、資產管理等業(yè)務；整合重組后的東飛航空更名為安陽縣城市投資運營有限公司（簡稱“安陽縣城投”），以安陽縣財政局為出資人，100%持股，負責全縣范圍內的置業(yè)開發(fā)、園區(qū)的投資建設及運營管理（通航、新能源汽車、智能制造三大主導產業(yè)園區(qū)）等業(yè)務。

兩大平臺公司以各自子公司等二級平臺公司為實體化運營主體，充分發(fā)揮各自業(yè)務板塊內相應的投資、融資、建設、運營管理職能，最終實現(xiàn)各自定位明確、職能互補、分業(yè)運營，提高國有資產的經營管理水平，促進國有資產保值增值。

通過整合重組，一方面，打造上述兩個一級平臺主體，能夠最大限度集中區(qū)域內資產、資源，統(tǒng)籌項目規(guī)劃、城建融資及資金使用，理順平臺公司決策機制，解決好項目資金“借、用、管、還”問題；另一方面，以業(yè)務板塊定位為出發(fā)點，集中各自業(yè)務領域內資產資源，分業(yè)經營，獨立運作。健全平臺公司經營管理體制，推動平臺公司進行市場化、實體化、規(guī)范化和多元化的運作，提高平臺公司自主經營和持續(xù)盈利的能力，增強平臺公司的自我造血功能。

表3：安陽市平臺整合概況

總體而言，吸收型整合的城投公司在經過整合后，鞏固了其在當?shù)氐闹匾?，在財務指標得以改善、資產規(guī)模大幅增加的情況下，可能存在估值下行或信用利差收窄的投資機會，融資產品市場認可度將有所提升。

2、新設型整合：新設平臺集團整合區(qū)域內資源

新設型整合的一種模式是采取1+N模式，即新設平臺集團整合區(qū)域資源，形成一家大型的投資控股集團下設N家子平臺模式。另外還有“2+N”、“N+N”模式。

（1）聊城高新區(qū)“1+N”模式

2020年7月，針對目前市場需求及發(fā)展狀況，為有效解決發(fā)展所需的資金、土地、項目、人才、建設等要素，聊城高新區(qū)統(tǒng)籌區(qū)屬國有資源、國有資產、國有資金、國有資本，組建了聊城高新控股集團有限公司。將聊城高新區(qū)財金建設發(fā)展公司、山東九州高科建設有限公司、聊城高新城市運營有限公司、聊城高新人才發(fā)展有限公司4個平臺劃入集團。集團公司定位于實體化的政府投融資平臺、專業(yè)化的現(xiàn)代工業(yè)園區(qū)運營商、市場化的城市綜合發(fā)展商、系統(tǒng)化的創(chuàng)新資源集成商、多元化的公用事業(yè)服務商，主要負責專業(yè)園區(qū)規(guī)劃、產業(yè)培育、基礎設施建設、投融資、土地開發(fā)管理、項目服務等。截止2021年6月底，總資產121.99億元，信用評級為AA。

四家子公司主要負責不同業(yè)務板塊：山東九州高科建設有限公司負責棚戶區(qū)改造、房地產開發(fā)業(yè)務、城市基礎設施投資建設、學校、醫(yī)院等公益性項目建設等板塊；聊城高新財金控股有限公司負責新能源新材料高端裝備、醫(yī)養(yǎng)健康、信息技術、房地產業(yè)務、金控業(yè)務和園區(qū)開發(fā)運營服務等板塊；聊城高新城市運營有限公司負責城園林綠化管理、環(huán)衛(wèi)保潔管理、市政設施管理等板塊，完善城市功能，改善城市人居環(huán)境，增強城市綜合承載力，努力打造美麗生態(tài)宜居高新區(qū)；聊城高新人才發(fā)展有限公司負責建設全鏈條全方位人才服務體系、聚焦人才精準引進和服務、人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體建設、人才創(chuàng)業(yè)投資、人才安居教育等板塊。

圖3：聊城高新區(qū)平臺整合概況

2021年8月，子長市政府推動現(xiàn)有平臺和國有企業(yè)整合為一個資產規(guī)模50億元的融資平臺公司——陜西子長瓦窯堡投資集團有限公司(以下簡稱集團公司)。

按照積極穩(wěn)妥、分類施策、分步整合的原則，對全市融資平臺、國有企業(yè)作為獨立法人二級子公司分批納入新組建的集團公司。第一批納入集團公司的二級子公司8個，分別為：子長市城市建設投資有限責任公司、子長市農村公路養(yǎng)護有限責任公司、子長市礦產開發(fā)有限責任公司、子長市安定文化旅游產業(yè)投資開發(fā)有限公司、子長市林業(yè)投資有限責任公司、子長市城鎮(zhèn)化建設投資有限責任公司、子長市扶貧開發(fā)投資有限責任公司和子長市新能源開發(fā)有限公司。納入集團的二級子公司資產和股權100%劃轉集團公司，根據(jù)集團公司業(yè)務發(fā)展需要和業(yè)務板塊拓展，逐步將其他市屬國有企業(yè)納入。

整合后的公司組建專業(yè)化子公司，依法開展片區(qū)開發(fā)、土地整理及一級開發(fā)、農業(yè)產業(yè)化、產業(yè)園區(qū)開發(fā)、房地產開發(fā)、文化旅游開發(fā)、能源化工建設、工程承攬、項目策劃包裝和咨詢服務、污水垃圾處理、市政環(huán)衛(wèi)、停車場運營、勞務外包等經營性業(yè)務；通過代建制、EPC、PPP等模式參與政府性投資項目，逐步開展相關項目開發(fā)經營、項目咨詢和建設管理服務。

融資平臺公司完成整合升級后，憑借優(yōu)質資源、政策支持和專業(yè)優(yōu)勢，按照市場化運營模式，積極參與地方基礎設施和公益性、準公益性項目建設，通過融資平臺公司自身收益和政府獎補，增加融資平臺公司綜合收益。圍繞做活集團公司現(xiàn)金流,市場化經營國有經營性門面房和行政事業(yè)單位閑置辦公場所，通過政府購買服務和政府采購等方式將市內環(huán)衛(wèi)、行政事業(yè)單位物業(yè)、固廢處理、農村公路養(yǎng)護等工作委托集團公司運營，同時，將城市泊車、廣告、垃圾場等特許經營權授權集團公司運營。

圖4：聊城高新區(qū)平臺整合概況

（3）亳州市“1+N”模式

以亳州建安投資控股集團有限公司（以下簡稱“建安集團”）的整合為例，2014年6月，在亳州市委市政府的主導下，根據(jù)《亳州市人民政府關于變更亳州建設投資集團有限公司有關事項的通知》（亳政秘[2014]60號），亳州建設投資集團有限公司（以下簡稱“亳州建投”）對區(qū)域原有平臺進行整合，主要是將亳州市國資監(jiān)管機構下屬的亳州城建、亳州文旅、亳州金地和亳州交投股權均劃入亳州建投，后亳州建投更名為建安集團，注冊資本增至30億元；整合完成后，建安集團下屬的平臺業(yè)務板塊互不重疊，亳州城建負責亳州市本級基礎設施建設；亳州金地屬于區(qū)級城建主體；亳州交投主要經營省道、國道等市外交通設施建設；亳州文旅負責經營市內文旅板塊建設。

圖5：建安集團新設型整合

（4）常德市“1+N”模式

2018年7月常德市全面啟動平臺公司整合轉型工作，主要以常德市城市建設投資集團有限公司（以下簡稱“常德城建”）為核心建立常德市城市發(fā)展集團有限公司（以下簡稱“常德城發(fā)”），然后將其他常德市國資監(jiān)管機構持有的平臺劃至常德城發(fā)或常德城建。常德城發(fā)于2019年10月30日成立，成立后常德城建、常德交投和常德公用被無償劃轉至該公司。后續(xù)在政府資源承接、資金歸集等方面都將以常德城發(fā)為中心進行歸集、統(tǒng)籌、調度。

圖6：常德市平臺

3、按業(yè)務類型分類整合：根據(jù)不同的業(yè)務類型，將資源集中后整合成不同的專業(yè)集團

按業(yè)務類型分類整合，即根據(jù)不同的業(yè)務類型，整合區(qū)域資源，形成多家大型的專業(yè)集團，下設N家專業(yè)子公司模式。主要為“N+N”模式。

（1）濟南市“6+N”模式

以濟南市級平臺整合為例，濟南市2017年出臺市級投融資平臺整合調整方案，新組建濟南城市投資集團有限公司、濟南城市建設集團有限公司，保留濟南產業(yè)發(fā)展投資集團有限公司、濟南軌道交通集團有限公司，成立濟南金融控股集團有限公司、濟南文旅發(fā)展集團有限公司，形成六大集團，并吸納全市28個市直部門所屬的188家企業(yè)，實現(xiàn)市屬經營性國有資產統(tǒng)一監(jiān)管。

圖7：濟南市平臺整合

（2）其他區(qū)域“N+N”模式

除上述濟南市按業(yè)務類型分類整合外，2021年以來又有多省市發(fā)布通知，擬按業(yè)務類型分類整合區(qū)域內平臺。如2021年9月，石家莊市擬將77家市屬國企進行全面重組整合，籌建石家莊國控城市發(fā)展投資集團有限責任公司、石家莊文化旅游集團有限公司、石家莊國有資本投資運營集團有限責任公司等五大集團；2021年11月，保定市擬組建“國控、文發(fā)、交投、產發(fā)、農發(fā)、建投、數(shù)投、國康”等8家平臺；2021年12月，湖北省首批改革組建的湖北交通投資集團有限公司、湖北聯(lián)投集團有限公司、湖北文化旅游集團有限公司、湖北鐵路集團有限公司、湖北農業(yè)發(fā)展集團有限公司等五家企業(yè)掛牌。

4、區(qū)域+業(yè)務類型分類整合

根據(jù)不同行政或功能區(qū)域，同時統(tǒng)籌不同的業(yè)務類型，設置兩家及以上的平臺集團整合區(qū)域內資源。主要為“N+N”模式。

（1）儀征市“5+6”模式

2018年8月，儀征市通過整合全市資源，改組組建國有資本運營公司和國有資本投資公司兩類公司，構建起“一核兩類五大平臺公司六個實體公司”的國有企業(yè)總體框架。

“一核”：以儀征市國有資產管理中心代表市政府履行出資人義務，行使出資人職責。

“兩類”：按照十九大精神與相關政策文件，改組組建的兩類公司——國有資本運營公司與國有資本投資公司。國有資本運營公司基本職能為：對下屬公司履行出資人職責；市場化融資；股權投資；對下屬公司的經營業(yè)績考核；財務結算；對下屬公司資金實行統(tǒng)一管理等；統(tǒng)籌發(fā)展；監(jiān)督下屬公司的產業(yè)發(fā)展方向。國有資本投資公司的基本職能為：組織項目實施；國有資產運營；項目融資；接受母公司監(jiān)督管理等。整合改組后政府要依法放權、不越位、不缺位，依法將應由企業(yè)自主經營決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子（孫）公司的管理事項原則上歸位于運營公司或投資公司，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位。

“五大平臺公司”：

以“儀征市城市建設發(fā)展有限公司”（簡稱“城發(fā)公司”）為載體，轉型為國有資本運營公司，整合市屬融資平臺。

以揚子投資發(fā)展有限公司（簡稱“揚子公司”）為載體，轉型為國有資本運營公司，整合鎮(zhèn)屬融資平臺。

汽車園、開發(fā)區(qū)、棗林灣三個園區(qū)整合現(xiàn)有園區(qū)內平臺公司，分別成立一家國有資本投資公司，負責各自園區(qū)基礎設施建設及產業(yè)打造。

“六個實體公司”：

城發(fā)公司打造“水務交通”、“城市建設”、“城市管理運營”、“金融投資”四個投資公司。

由交運局、水利局所屬平臺公司整合成“交通水務投資公司”，負責儀征市內外水務交通設施的建設運營，例如水庫、大橋、水利設施、國道、省道等；

由建發(fā)公司、城建局下屬平臺公司及教育局下屬平臺公司整合成“城市建設投資公司”，負責全市范圍內道路、橋梁、園林綠化等市政設施的建設運營及本市地產開發(fā)建設與棚戶區(qū)改造、安置房建設等建安工作，同時負責本市學校等教育設施的建設維護；

由城發(fā)公司下屬的物業(yè)公司等實體服務企業(yè)，以及物業(yè)、廣告、加油站、停車場等城市管理服務資源以及保安公司、勞務派遣公司等行政事業(yè)單位下屬的小型實體服務企業(yè)整合成“城市管理運營投資公司”，著重于城市運營服務工作的開展；

以城發(fā)公司旗下金融擔保公司為主體，整合全市金融資源，成立“金融投資公司”，一方面由政府牽頭，金融投資公司作為出資方，與專業(yè)金融機構進行合作，組建儀征市城市建設、產業(yè)發(fā)展基金，帶動社會資本出資；另一方面，除金融擔保外，從門檻較低、難度較小的組建儀征市城市建設、產業(yè)發(fā)展基金，開展小貸、融資租賃、信托等業(yè)務入手，整合金融業(yè)務牌照，并為其他國資平臺設計融資模式，或為其引入投資合作伙伴，延伸儀征市金融服務產業(yè)鏈條。

揚子投資發(fā)展有限公司（簡稱“揚子公司”）下設“村鎮(zhèn)建設投資公司”。

將各鎮(zhèn)建設及各類資源注入一家具有市政、綠化建筑資質的企業(yè)，面向村鎮(zhèn)道路、綠化、莊臺等基礎設施的建設以及生態(tài)農業(yè)的投資開發(fā)。

“棗林灣投資公司”下設“文化旅游發(fā)展公司”。以“兩園”為基礎，整合全市旅游資源，圍繞地方旅游特色文化與非遺資源，結合旅游與生態(tài)等產業(yè)，發(fā)展全域旅游。

圖8：儀征市平臺整合概況

（二）區(qū)縣城投整合的具體方向與建議

結合目前的城投資產整合現(xiàn)狀及案例，具體到各個城投平臺，還需要從區(qū)域現(xiàn)狀及平臺地位出發(fā)考慮整合方向，以下列舉的幾種情形以供參考：

（1）區(qū)域核心平臺的整合：整合同類資源要素融資平臺，合并重組同級融資平臺，具體可參考上文中的達州市、亳州市平臺整合案例。

（2）國有資產管理類融資平臺整合：可采取1+N或2+N模式，結合國資國企改革，國有資產管理類平臺公司可借機轉型為國有投資運營公司；亦可按業(yè)務類型分類整合，打造若干分業(yè)經營的平臺集團，具體可參考上文中濟南市、儀征市的平臺整合案例。

（3）開發(fā)區(qū)、園區(qū)類投融資平臺整合：（a）建立產業(yè)園區(qū)，成為園區(qū)管理公司，通過為園區(qū)內企業(yè)的服務獲得經營性現(xiàn)金流收益；或與知名地產商合作開發(fā)和自主開發(fā)結合，依靠廠房、研發(fā)辦公樓、商業(yè)物業(yè)、配套人才公寓等租金收入獲取現(xiàn)金流。（b）股權投資，通過減免租金等方式吸引高新技術等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公司入駐園區(qū)，利用園區(qū)的優(yōu)勢對這類企業(yè)進行股權投資，以后這些企業(yè)如果可以IPO上市，城投公司可以實現(xiàn)股權退出，獲得收益。具體可參考聊城市高新區(qū)的平臺整合案例。

（4）產業(yè)結構調整區(qū)域融資平臺整合開級：山西、河南、遼寧等產業(yè)結構調整矛盾較為集中的地區(qū)，破產關停、債務重組壓力較大的省級平臺，可結合當?shù)氐男屡d產業(yè)進行產業(yè)投資或市場化兼并重組。具體可參考常德市、子長市、安陽市、龍里縣、平陽縣的平臺整合案例。

（三）區(qū)縣城投不同類型的整合關注點提示

1、對于吸收型整合：伴隨著資產的劃轉，多數(shù)情況下往往帶來城投資產及收入規(guī)模的提升，但資產、收入規(guī)模并不與城投自身信用水平形成必然聯(lián)系。此時對于被整合吸收的主體的選擇非常重要，對擁有穩(wěn)定現(xiàn)金流和盈利業(yè)務、負債規(guī)模合理的優(yōu)質平臺進行吸納是提升信用水平的重要推動因素，而存在較大應收類款項、資產變現(xiàn)能力差的平臺的劃入，可能會對原有企業(yè)信用水平造成負面影響。

2、對于新設型整合：因新設平臺主要在原有一個或多個平臺基礎上搭建而成，整合后短期規(guī)模效應凸顯，但業(yè)務整合和資金歸集管理等層面整合壓力較大。業(yè)務整合層面，對于那些新設整合為綜合性國有資本運營主體的城投，其業(yè)務運營行業(yè)跨度、并表公司數(shù)量和管理條線均大幅增加，母公司對子公司主營業(yè)務整合與控制能力面臨較大挑戰(zhàn)。融資與資金層面，對于1+N模式，部分新設城投擬通過整合后主體資質的提升來降低融資阻力，緩解償債壓力，但若母公司未實現(xiàn)對整個集團資金統(tǒng)一管理，子公司的資金周轉及償債壓力困境反而會傳導至母公司，因此對于“子強母弱”且母公司債務壓力較大的企業(yè)，除合并層面的經營及財務指標外，更需關注母公司自身的財務情況。

3、對按業(yè)務類型分類重組型整合及按區(qū)域+業(yè)務類型分類整合：重組后城投平臺通常面臨原有資產構成、業(yè)務區(qū)域、業(yè)務分工、治理管控的變動，上述變動對信用資質的影響同前述吸收型、新設型整合類似。但重組型城投整合后更應關注外部支持的協(xié)調再分配問題。同業(yè)歸并后各城投雖然專業(yè)化水平提高，但兼并重組后的不同平臺與政府關系密切程度、當?shù)刎斄Ψ峙浍@取能力、可獲得政府支持力度不可避免出現(xiàn)差異，也進一步影響了重組后平臺信用資質和融資能力。

此外，無論哪種模式的城投整合，若流于表層資產整合則意義甚微。在并表后的實質整合階段，投資者需關注母子公司、兄弟公司之間在業(yè)務、人員、資金方面的協(xié)同效應，如同質業(yè)務合并后是否降低了內部消耗，達到了提升收入、降低經營及融資成本的效果。未來能有效借助整合提升自身實力，獲取更多政府支持的平臺將加速發(fā)展，而整合不力、風險管控缺失的企業(yè)或面臨一定的經營及債務風險，平臺信用資質將趨于分化。

從當前地方政府實施平臺公司整合政策來看，其主要目標集中在化解隱性債務、打造優(yōu)勢融資主體、解決同區(qū)域平臺效率和同業(yè)競爭、規(guī)避監(jiān)管政策、促使平臺公司轉型發(fā)展等多個方面，核心訴求在于提高平臺公司融資能力。區(qū)縣級城投實施的同層級平臺的橫向整合，以實現(xiàn)同區(qū)域同質業(yè)務的歸并或不同區(qū)域范圍的歸并或二者兼具，結合目前各地資源稟賦及債務規(guī)模現(xiàn)狀來看，可以幫助城投平臺短期內走出困境。中期來看，還是在要增量上做文章。

（一）上級平臺公司向下整合區(qū)縣城投

從平臺整合的主要模式看，主要包括一是河南、陜西、甘肅等省實施的“以市帶縣”模式，即地市級平臺公司通過參股、業(yè)務整合等方式合并縣級平臺公司；二是較多省市實施的縱向深度整合，此類整合一般為省級平臺統(tǒng)籌的省域范圍的特殊資源的整合，如港口、交通、文化旅游等部分較為分散的資源?？紤]到實施難度和平衡利益相關方訴求，常見的整合形式包括，新設主體或將某一無債務無實質業(yè)務的主體更名后作為承接主體，將擬整合的資產資源、股權等劃入新主體；以實力較強的某主體為母體，將其他公司全部股權或者大部分股權劃入，以實現(xiàn)并表；保持整合主體的股權現(xiàn)狀，交叉劃轉其非主業(yè)的資產和業(yè)務，使之聚合至承擔對應職能的主體，實現(xiàn)同質資源、同質業(yè)務或上下游業(yè)務歸并至單一主體。

結合平臺整合案例看，政府主導或支持下平臺整合迅速實現(xiàn)了整合主體規(guī)模做大。平臺整合減輕了區(qū)域同質化競爭、政府支持分散的問題，相關資源的整合為平臺轉型或發(fā)揮資源積聚效應提供了有利基礎，支持了區(qū)縣平臺的融資發(fā)展。部分主體被整合后依托新主體緩解了其債務壓力大、再融資困難的問題。資質更高的新主體在融資、債務化解方面亦為區(qū)域做出了整體貢獻。

（二）“以市帶縣”模式

如果說區(qū)縣城投公司重組整合以前是地方政府對旗下公司整合的話，未來將出現(xiàn)一個明顯的變化：市級平臺公司向下整合，從根本上改變區(qū)縣城投公司的生存土壤與發(fā)展模式。

市級平臺公司相對而言資源、資產、資本、資金狀況更為優(yōu)越，甚至旗下?lián)碛猩鲜泄尽⒔鹑?類金融機構，信用等級更高、融資能力更強，相對區(qū)縣城投公司來說處于優(yōu)勢地位。與此同時，級平臺公司也面臨著重組整合、發(fā)展壯大的壓力。在市級國有經營性資源、資產、資本、資金已經瓜分殆盡的情況下，通過兼并重組、吸收合并區(qū)縣城投公司的優(yōu)質資產、資本、資金、業(yè)務等，就成為市級平臺公司發(fā)展的一大方向。而省市也樂于見到這一幕。有些省市在文件里明確鼓勵“以市帶縣”。如陜西省明確要“積極推行‘以市帶縣’模式，由市級平臺通過參股、業(yè)務整合等方式帶動縣級平臺公司；鼓勵將縣級平臺并入市級平臺，向縣級平臺多渠道增信，探索通過市級統(tǒng)貸、縣級用款模式擴大融資規(guī)模。”甘肅省也明確提到“積極推行'以市帶縣'模式，多渠道向縣級平臺增信，探索通過市級統(tǒng)貸、縣級用款模式擴大融資規(guī)模?！?/span>

2018年以來，湖南、陜西、河南等全國多個?。ㄊ校╅_展平臺整合以期實現(xiàn)化解隱性債務、打造優(yōu)勢融資主體、解決同區(qū)域平臺效率和同業(yè)競爭、規(guī)避監(jiān)管政策、促使平臺公司轉型發(fā)展等多個目標，而其中實現(xiàn)提升平臺融資能力為核心訴求。政府主導或支持下平臺整合迅速實現(xiàn)了整合主體規(guī)模做大；平臺整合減輕了區(qū)域同質化競爭、政府支持分散的問題，相關資源的整合為平臺轉型或發(fā)揮資源積聚效應提供了有利基礎；“以市帶縣”整合中支持了區(qū)縣平臺的融資發(fā)展；部分主體被整合后依托新主體緩解了其債務壓力大、再融資困難的難題；資質更高的新主體在融資、債務化解方面亦為區(qū)域做出了整體貢獻。

在2020年10月陜西市縣城投整合升級方案中，提到了積極推行“以市帶縣”模式，由市級平臺通過參股、業(yè)務整合等方式帶動縣級平臺；鼓勵將縣級平臺并入市級平臺，向縣級平臺多渠道增信，探索通過市級統(tǒng)貸、縣級用款模式擴大融資規(guī)模。市縣政府要主動依托平臺實施項目，承接公益性項目和準公益性項目，城投平臺則要并購或組建專業(yè)化子公司，依法開展片區(qū)開發(fā)、產業(yè)園區(qū)、房產開發(fā)、工程承包、公用事業(yè)、污水垃圾、停車場、醫(yī)療養(yǎng)老、文化旅游等經營性業(yè)務。

2021年3月1日，渭南市縣平臺公司整合升級工作專班，對轄區(qū)內的城投進行調研，旨在摸清擬納入整合升級范圍的縣級城投的基本情況、業(yè)務構成、資產負債，以及行政事業(yè)單位實際管理的可產生收入的非公益性資產等情況。

2021年3月5日，渭南市國資監(jiān)管機構將其持有的縣級平臺——大荔縣城鎮(zhèn)開發(fā)投資有限責任公司（大荔城投）60%股權無償劃入市級平臺——渭南市產業(yè)投資開發(fā)集團有限公司（渭南產投），響應了省“以市帶縣”平臺整合升級的要求。

圖9：渭南市平臺整合概況

表4：渭南產投與大荔縣城投的基本情況對比

注：存量債券截止日期為2021年4月16日

（三）單一資源縱向整合

1、福建單一資源劃入新設主體模式

2020年8月15日，福建省政府出具《福建省人民政府關于組建省港口集團有限責任公司的批復》，同意組建福建省港口集團有限責任公司（福建省港口集團），將福建省國資監(jiān)管機構、各地市等涉及港口和航運業(yè)務的國有資產整合到福建省港口集團，例如寧德交投旗下的寧德港、泉州交投旗下的泉州港、福建交運集團的福州港和莆田港。新設立的福建省港口集團由省國資監(jiān)管機構、沿海各地市國資監(jiān)管機構（局）或指定持股單位及省能源集團共同持股。

值得注意的是，寧德交投為保障自身債券持有人的合法權益，劃出寧德港后，積極爭取了政府注資、財政補助、經營性資產注入（寧德市醫(yī)學影像中心項目控股投資主體），并取得福建港口集團的安慰函以及寧德港的《差額補足承諾函》。

圖10：福建省港口集團整合

2、山西文旅集團整合全省文旅資源

山西文旅集團2017年8月3日成立，山西文旅集團成立后，該集團在廣泛調研、深入研究基礎上制定了該集團“13366”發(fā)展路線圖。其中，建設文化旅游業(yè)的開發(fā)運營平臺、投融資平臺、智慧旅游信息化平臺三大平臺，打造酒店管理、景區(qū)開發(fā)運營、智慧旅游、文化創(chuàng)意、旅游地產、投融資等六大主業(yè)板塊構成其核心內容。

這一路線圖的關鍵環(huán)節(jié)是以整合開發(fā)山西省內景區(qū)景點旅游資源為抓手，規(guī)劃、整合、建設、開發(fā)、培育一批具有影響力和市場競爭力的支撐項目，以點串線帶面打造國內外有影響力的旅游品牌集群。

在對接景區(qū)資源上，山西文旅集團相繼與晉城、長治、呂梁、臨汾等市委市政府及所屬相關縣區(qū)政府的主要領導召開工作對接座談會；對磧口古鎮(zhèn)、黃河壺口、運城永濟、太行山大峽谷、王莽嶺、蟒河、雁門關等三大旅游板塊沿線核心景區(qū)進行了實地考察調研，與景區(qū)資源方、投資方、運營方開展了具體合作。

山西文旅集團三大旅游板塊平臺公司廣泛吸引各級政府、金融機構、戰(zhàn)略投資者積極參與，實現(xiàn)股權多元化。對于三大旅游板塊核心區(qū)域、核心項目，平臺公司通過控股、參股、委托經營、合作經營等不同模式整合優(yōu)質景區(qū)景點資源，全力鍛造黃河長城太行三大旅游板塊，全面提升景區(qū)品質，推動壺口瀑布、太行山大峽谷等景區(qū)創(chuàng)建國家5A級旅游區(qū)，創(chuàng)建了一批4A級精品景區(qū)。

總的來說，上級平臺向下整合對于區(qū)縣城投公司來說是相當大的利好，但同時也存在巨大的壓力，要求區(qū)縣城投公司加快發(fā)展，與上級平臺公司競爭優(yōu)質資源、資產、資本、資金。如果被上級平臺公司搶先一步將優(yōu)質資源、資產等重組整合，區(qū)縣城投公司將逐漸空殼化。如果區(qū)縣城投公司被上級平臺公司重組并表，實際上區(qū)縣平臺公司將失去發(fā)展的自主權，未來將遇到巨大的挑戰(zhàn)。

城投整合帶來的群體信用資質的提升、融資阻力的降低仍只是中短期目標，只有長遠的對自身業(yè)務發(fā)展、市場化轉型做出規(guī)劃安排，才能真正解決債務壓力積累、經營水平不足的困境。區(qū)縣城投從根本上擺脫困境的核心是實現(xiàn)市場化，市場化的核心是產業(yè)市場化，產業(yè)市場化的核心市場化機制的建立。

（一）化解債務風險、拓展融資空間的核心——實現(xiàn)市場化轉型

快速擴張的城投債務背后其實是地方政府“債務—投資”驅動模式的不斷強化，既源于地方政府超出財力搞建設，亦有金融機構以政府兜底幻覺代替市場化風控要求的推波助瀾。在宏觀經濟下行壓力增大、強監(jiān)管持續(xù)加碼的嚴峻背景下，現(xiàn)階段推進融資平臺轉型與防范城投債務風險已是一體兩面，只有切實剝離平臺企業(yè)的政府融資職能、推進其市場化規(guī)范化轉型，方能從源頭處防范融資平臺成為地方政府債務隱性化載體，并有效防范城投債務風險的深化與蔓延，進一步拓展融資空間。

（二）市場化的核心——產業(yè)市場化

地方城投公司普遍存在業(yè)務戰(zhàn)略聚焦不清的現(xiàn)象。即使有資源、有資產、有資本、有資金，很多城投公司發(fā)展也不好，更別說現(xiàn)在處于債務重壓之下難以騰挪了。建議城投公司詳細梳理各自的資源稟賦，本著“因地制宜，因城施策”的原則，依資源稟賦構建企業(yè)產業(yè)戰(zhàn)略，有條件的可聘請專業(yè)咨詢公司，共同謀劃企業(yè)的產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略并制定相應的落地措施。戰(zhàn)略大師德魯克認為戰(zhàn)略規(guī)劃不是規(guī)劃“未來做什么”，而是規(guī)劃“當前必須做什么才能準備好迎接不確定的未來?！泵總€城投公司要制定清晰的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并以此為基礎向政府要資源向市場要效益。 

1、傳統(tǒng)業(yè)務產業(yè)化

城投平臺業(yè)務分為公益性業(yè)務、準公益性業(yè)務和經營性業(yè)務三大類。絕大多數(shù)城投都涉及公益性業(yè)務，如城市基礎設施建設、土地整理，業(yè)務回款直接來源是地方政府；大多數(shù)城投也兼有準公益性業(yè)務，如棚改、保障房、供水電熱氣、垃圾處理、污水處理等，有一定現(xiàn)金流，但僅有微薄利潤或虧損，需要政府補貼以平衡缺口；部分城投也涉及經營性市場化業(yè)務，如貿易、產品銷售、房地產、融資租賃、擔保小貸等。城投業(yè)務目前仍然還是以公益性業(yè)務、準公益性業(yè)務為主。

城投公司要在傳統(tǒng)主營業(yè)務基礎上，充分發(fā)揮自身區(qū)域優(yōu)勢，準確定位業(yè)務發(fā)展領域，聚焦產業(yè)發(fā)展板塊，整合產業(yè)鏈上下游資源，向專業(yè)化、市場化方向發(fā)展，做強、做優(yōu)、做大傳統(tǒng)產業(yè)板塊。

2、區(qū)域資源稟賦產業(yè)化

城投的職能面臨著轉型升級的要求，除了圍繞傳統(tǒng)的城市建設業(yè)務外，還承擔著地方招商引資、產業(yè)培育等任務，因此城投應出于對本地產業(yè)的培育，引導產業(yè)向本地聚集、發(fā)展。

大部分縣域雖然經濟發(fā)展程度并不發(fā)達，但也有獨特的優(yōu)勢，比如豐富的旅游資源、礦產資源等，可利用政策東風，圍繞區(qū)域特色的旅游資源、農產品資源、礦產資源等，大力發(fā)展相關產業(yè)，引進加工制造業(yè)，全面提升產業(yè)發(fā)展專業(yè)化水平，延伸產業(yè)鏈，做強產業(yè)鏈。

中央也一直在出臺相應政策支持縣域發(fā)展，依托自身優(yōu)勢，把握政策機遇期，才能把經濟發(fā)展好。從長期看，還是要改善營商環(huán)境、積極的招商引資，培育、導入一些優(yōu)質產業(yè)，對GDP、對就業(yè)、對長期的財政收入都有改善。

3、入主上市公司、業(yè)務協(xié)同

城投公司入主上市公司是市場化轉型的重要手段之一，城投入主上市公司對城投平臺來說有眾多利好。從城投自身來看，一是城投企業(yè)入股上市企業(yè)，并將其作為產業(yè)發(fā)展的平臺，實現(xiàn)產業(yè)投資，從而實現(xiàn)多元化經營，增加經營性現(xiàn)金的流入；二是城投企業(yè)的相關業(yè)務與上市企業(yè)相似，入股主業(yè)務類似的企業(yè)，可以拓展經營性業(yè)務或者與自身業(yè)務發(fā)揮協(xié)同效應，相互促進、相互協(xié)同發(fā)展；三是城投可以將優(yōu)質資產注入上市公司，以此來盤活存量資產，大大提升公司的資產質量，實現(xiàn)國有資產的保值增值，同時擴寬公開市場融資渠道。從區(qū)域層面來看，城投平臺入主上市公司可以起到扶持當?shù)禺a業(yè)的作用，此外，還能通過入主上市公司引進相關產業(yè)鏈上下游，實現(xiàn)產業(yè)的集聚或升級，從而促進當?shù)亟洕陌l(fā)展。2019年10月，下城國投入主潤達醫(yī)療，主要是出于利用國有投資平臺進一步推進上市公司所在行業(yè)資源整合，打造產業(yè)集聚高地。

城投公司入股上市企業(yè)，主要方式如下：城投控股上市公司一方面依托于區(qū)域支柱產業(yè)與資源稟賦，另一方面則主要為城投經常性業(yè)務的整合上市。從城投控股上市公司行業(yè)分布情況來看，較多城投依托區(qū)域的支柱產業(yè)、資源稟賦來培育上市公司，如浙江臺州、湖南、福建的城投控股的制藥及醫(yī)療設備的上市公司，江蘇與山東的城投控股的化工行業(yè)上市公司，四川的宜賓發(fā)展所控股的五糧液、福建的興杭國資所控股的紫金礦業(yè)；另一方面則主要為城投經常性業(yè)務的整合上市，包括城投經常涉及的公用事業(yè)、房地產開發(fā)、園區(qū)服務運營、建筑施工、商貿等行業(yè)，如上海的城投所控股的上市公司大部分為綜合性園區(qū)服務運營商、房地產開發(fā)商和工程建筑施工企業(yè)，此外也有部分城投公司收購控股了其他行業(yè)的上市公司，如江蘇、山東的城投收購控股的設備制造行業(yè)上市公司。

城投公司入股上市公司策略上，早期可以只當財務投資者，繼續(xù)發(fā)揮民營企業(yè)家的作用，但是要加強財務管理，以免資金盲目投資。城投并購民企，初步的目標是實現(xiàn)財務并表，增加報表中的經營性資產和經營性收入，逐步實現(xiàn)機制轉型、人才聚集和經營優(yōu)化。

（三）產業(yè)市場化的核心——機制市場化

區(qū)縣城投實現(xiàn)產業(yè)市場化的關鍵是建立具有區(qū)域特色的市場化經營機制。

1、國資監(jiān)管機構不斷加大放權授權的力度

城投公司作為政府部門的時代已經過去了，現(xiàn)在地方政府要以市場模式重塑政企關系，推動城投公司成為自主經營的市場主體，推動城投公司建立完善現(xiàn)代企業(yè)制度，夯實公司治理基礎，并且從管企業(yè)向管資本轉型，推動城投公司授權經營體系的建立。包括國資監(jiān)管機構在內的政府部門還需要進一步加大改革的力度。一是按照“政府正面清單、企業(yè)負面清單”的原則，依照《公司法》和《企業(yè)國有資產法》進一步劃清政府與企業(yè)之間的權責邊界。政府放權授權改革已經取得了顯著成效，可在總結經驗的基礎上，出臺政府部門的權責清單，進一步規(guī)范政府部門職責權限，做到“有權必有責”“清單之外無職權”“法無授權不可為”。

2、建立項目思維機制

也就是城投公司必須要提高經營管理能力、效率，真正具備市場競爭力。顯然，這要求城投公司要改變業(yè)務結構，要在滿足地方政府的基礎設施建設與產業(yè)服務的基礎上，建立項目思維，謀劃市場化業(yè)務，持續(xù)抓經營。

3、建立多元化企業(yè)管理機制

地方政府應當積極推動城投增強造血機制，提高經營管理能力。作為國有企業(yè)，城投公司自身面臨國企普遍存在的經營效率低下問題，而目前向市場化轉型讓城投公司面臨更多的難題，比如，如何應對激烈的市場競爭，如何管理多元化企業(yè)所帶來的挑戰(zhàn)等，能否恰當應對城投公司市場化轉型所帶來的難題，決定了城投公司市場化轉型能走多遠。

顯然，這就要求地方政府要一盤棋考慮問題，破除部門的本位主義，準確盤點、梳理擁有的資源、資產、資本、資金，將土地、建筑、設備、年度預算資金、國資經營收入、特許經營權、收費權、優(yōu)質國企股權等注入城投公司。

4、建立企業(yè)內部市場化經營機制

根據(jù)所處的區(qū)域經濟社會情況及業(yè)務所處的行業(yè)特點、企業(yè)的歷史等實際情況來判斷、選擇合適的模式與路徑，對標借鑒一流的經驗，推動體制機制創(chuàng)新。通過創(chuàng)新組織、管理模式，通過薪酬、績效、中長期激勵等方式的創(chuàng)新設計，激發(fā)城投公司發(fā)展的內在活力。結合國企改革三年行動計劃，大力推動勞動、人事、用工制度改革，打造“干部能上能下、員工能進能出、收入能增能減”的三能機制落地生根，為公司的業(yè)務突破、效益提高、效率倍增夯實基礎。

以公司治理為核心抓現(xiàn)代企業(yè)制度建設，大力推動市場化選人用人機制、激勵約束機制的建立，建立“管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”的三能機制，真正激發(fā)內生動力。

（四）區(qū)縣城投轉型的未來——推行全域經營的綜合平臺模式

城投公司先天不具備市場化基因，加上機制僵化、人才奇缺、政企關系不清晰，所以導致城投公司市場化轉型困難重重，對城投公司來說是巨大的挑戰(zhàn)，難以完全市場化運作，面臨著機制的挑戰(zhàn)、市場的挑戰(zhàn)、人才的困境。顯然，城投公司轉型不應該盲目的、完全的市場化，那是一條不歸路。城投公司的轉型升級應該是以重塑政企關系為前提，以“突出平臺公司的市場主體作用與政府資源的杠桿支點作用相結合”和“公司的深化改革、創(chuàng)新發(fā)展與區(qū)域經濟產業(yè)的轉型升級相結合”為原則，深度融入?yún)^(qū)域經濟社會發(fā)展，推行全域經營的綜合平臺模式。這就需要城投公司從以下幾個方面做出努力。

1、全域經營的綜合平臺模式的轉型定位

地方平臺公司向城市綜合運營商、產業(yè)投資運營商轉型發(fā)展已成為轉型主流。其中杭州城投、鎮(zhèn)江城投是平臺公司向城市綜合運營商轉型的典型代表，合肥建投、鄭發(fā)集團、江東控股集團是平臺公司向產業(yè)投資運營商轉型發(fā)展的典型代表。

區(qū)縣城投需要主動謀求由投融資平臺向城市綜合運營商、產業(yè)投資運營商或兩者的結合轉型。在這個過程中，城投公司就要堅持建管并舉、產融結合、全域經營，推進資產結構調整、業(yè)務結構調整，積極推動商業(yè)模式升級、市場化轉型，激發(fā)國有資本的活力，增強國有資本的控制力與影響力，這樣以更優(yōu)質、更大能級的國有資本推動區(qū)域的城市建設、招商引資、產業(yè)發(fā)展、運營服務等工作，在推動區(qū)域經濟轉型升級中找到不可替代的價值。

各縣區(qū)政府在確定融資平臺數(shù)量時，要參照本縣區(qū)一般預算收入，建議原則上保留1-2家融資平臺；在研究融資平臺內部專業(yè)子公司設置、資產注入融資平臺時，要按照資產屬性、行業(yè)分類，結合融資平臺功能定位和發(fā)展方向，跨行業(yè)整合成為國有資本運營公司（集團）。集團公司股權調整實現(xiàn)打造綜合性平臺，子公司通過股權調整是為了打造專業(yè)化平臺。

2、打造集團化業(yè)務發(fā)展模式

在推動全域經營的綜合模式下，城投公司必須要盡快打造集團化的業(yè)務發(fā)展模式，清晰規(guī)劃業(yè)務板塊，明確業(yè)務發(fā)展的機制，增強業(yè)務的協(xié)同效應，在業(yè)務布局、業(yè)務結構、商業(yè)模式等進一步調整優(yōu)化、創(chuàng)新升級，融合產業(yè)鏈、資本鏈、創(chuàng)新鏈，使業(yè)務板塊之間互生互動，形成強大的集群效應。

3、打造專業(yè)子公司/子集團

城投公司長期持續(xù)深入推進國企兼并重組，積累了豐富經驗。下一步工作重點是在戰(zhàn)略性重組的基礎上實施專業(yè)化整合，提升國企重組質量與整合實效。以一體化為目標推進企業(yè)重組后的業(yè)務整合，優(yōu)化業(yè)務布局；以產供銷統(tǒng)一、人財物統(tǒng)籌為重點，整合管理和業(yè)務部門，促進企業(yè)融合；發(fā)揮重組各方優(yōu)勢的溢出效應和資產、技術、市場等方面的互補性，釋放規(guī)模經濟效應和范圍經濟效應，實現(xiàn)經營協(xié)同、財務協(xié)同和公司治理協(xié)同，產生協(xié)同效應。

在推行全域經營的綜合平臺模式基礎上實施專業(yè)化整合，完善國企重組整合機制。對資產依據(jù)業(yè)務板塊實行分類管理、分業(yè)運作，按照是否有市場化現(xiàn)金流，城投平臺業(yè)務分為公益性業(yè)務、準公益性業(yè)務和經營性業(yè)務三大類。在統(tǒng)一平臺下分類發(fā)展：商業(yè)類國企:依據(jù)區(qū)域資源稟賦、產業(yè)特色；公益類國企：依據(jù)公益類資產、項目市場化投融資。公益性業(yè)務整合打造，如城市基礎設施建設、土地整理，業(yè)務回款直接來源是地方政府；準公益性業(yè)務整合打造，如棚改、保障房、供水電熱氣、垃圾處理、污水處理等；經營性市場化業(yè)務整合打造，如貿易、產品銷售、房地產、融資租賃、擔保小貸等。在這個過程中，城投公司要大力發(fā)展市場化業(yè)務，打造具備市場化、專業(yè)化運作能力的子公司，讓公司產生造血能力。當然，這并不是要讓城投公司涉足完全競爭的領域，而是要讓城投公司把握關鍵環(huán)節(jié)、關鍵資源、關鍵客戶，成為發(fā)展的路由器、倍增器，通過資本方式實現(xiàn)經營價值的倍增。

4、引入社會資本完善法人治理結構

引入社會資本完善法人治理結構并非單純的口號，從央企改革成果來看，社會資本的引入不僅可以改變國有企業(yè)一股獨大的局面，形成董事會、股東會等現(xiàn)代治理結構，改變政府在重大問題上一言堂的局面，還會進一步引資本、引資源，放大國資的控制力和影響力。同時，社會資本的引入，相當于以股權的形式解決了地方城投公司的融資問題，可以進一步幫助城投公司化解存量債務。

在城投公司推進混改中有兩點需要特別注意：一是國企與社會資本的股權合作要在法律法規(guī)允許的框架下市場化運作，避免滋生腐敗尋租；二是社會資本都是逐利的，這就需要城投公司將優(yōu)質資產作為混改標的，本著與社會資本合作共贏的心態(tài)，而并非請社會資本入局接盤或明股實債融資。 

5、優(yōu)化運行模式

（1）組織架構。城投公司要按照市場化、規(guī)范化、專業(yè)化的管理導向，建立職責清晰、精簡高效、運行專業(yè)的管控模式，分別結合職能定位具體負責戰(zhàn)略規(guī)劃、制度建設、資源配置、資本運營、財務監(jiān)管、風險管控、績效評價等事項。

（2）履職行權。城投公司應積極推動所持股企業(yè)建立規(guī)范、完善的法人治理結構，并通過股東大會表決、委派董事和監(jiān)事等方式行使股東權利，形成以資本為紐帶的投資與被投資關系，協(xié)調和引導所持股企業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)有關戰(zhàn)略意圖。城投公司委派的董事、監(jiān)事要依法履職行權，對企業(yè)負有忠實義務和勤勉義務，切實維護股東權益，不干預所持股企業(yè)日常經營。

（3）選人用人機制。城投公司要建立派出董事、監(jiān)事候選人員庫，由董事會下設的提名委員會根據(jù)擬任職公司情況提出差額適任人選，報董事會審議、任命。同時，要加強對派出董事、監(jiān)事的業(yè)務培訓、管理和考核評價。

（4）財務監(jiān)管。城投公司應當嚴格按照國家有關財務制度規(guī)定，加強公司財務管理，防范財務風險，督促所持股企業(yè)加強財務管理，落實風險管控責任，提高運營效率。

（5）收益管理。城投公司以出資人身份，按照有關法律法規(guī)和公司章程，對所持股企業(yè)的利潤分配進行審議表決，及時收取分紅，并依規(guī)上交國有資本收益和使用管理留存收益。

（6）考核機制。城投公司通過制定修訂章程、派出產權代表、完善治理、規(guī)劃引領、激勵約束等方式，建立以戰(zhàn)略目標和財務效益為主的管控模式，結合所持股企業(yè)戰(zhàn)略目標和行業(yè)特點制訂具體考核辦法。

地方政府融資平臺為我國特定時期的歷史產物，對解決地方經濟發(fā)展和百姓民生發(fā)揮了重要的作用，同時也積累的大量的債務風險。在嚴監(jiān)管下，大量弱資質的邊緣城投公司面臨被清退被整合的命運。同時，新經濟形勢下的城市發(fā)展需要懂經濟規(guī)律、懂金融規(guī)則、懂城市運營，具有市場化投融資能力的企業(yè)，如城投公司結合地區(qū)資源稟賦和自身優(yōu)勢進行轉型升級，抓住城市更新、鄉(xiāng)村振興、新基建等國家戰(zhàn)略領域的機遇，不僅可以為地方經濟發(fā)展注入新的活力，還能在發(fā)展中解決債務問題。

當前及今后一段時期，城投公司仍將長期存在并繼續(xù)發(fā)揮作用，區(qū)縣城投公司應從業(yè)務實際出發(fā)，結合自身優(yōu)勢和區(qū)域產業(yè)特色等，積極選擇適宜的轉型方向，調整業(yè)務結構，以項目為抓手，重構投融資模式，增強自身造血功能。通過把握政策、抓住機遇，一定可以在債務化解、城投轉型過程中開辟出一片新的天地。

同時需要地方政府、城投公司共同努力，充分利用自身的資源稟賦，在發(fā)展中化解債務，在發(fā)展中進行市場化改革，逐步成為自主決策、自負盈虧的市場化主體，成為中國經濟的中堅力量，為地方經濟的發(fā)展和民生的改善做出長久貢獻?？h域有未來，縣域城投就一定有未來。