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丨上期回顧：《十四五規(guī)劃背景下的新型城鎮(zhèn)化之路》

丨下期預(yù)告：《協(xié)議出讓在城市更新中的應(yīng)用》

本部分重點(diǎn)討論房企參與較多的拆建類城市更新項(xiàng)目流程。拆建類城市更新項(xiàng)目分為四大步驟，（1）計(jì)劃立項(xiàng)、（2）專項(xiàng)規(guī)劃報(bào)批、（3）實(shí)施主體確認(rèn)、（4）土地獲取，完成四個(gè)步驟耗時(shí)可達(dá)5-8年，流程越靠前項(xiàng)目不確定性越高。

圖 1：拆建類城市更新流程與周期

（一）計(jì)劃立項(xiàng)

指項(xiàng)目申請(qǐng)納入“城市更新單元計(jì)劃”。申報(bào)主體可以為權(quán)利主體（如村委會(huì)等）、由權(quán)利主體委托的市場(chǎng)主體（如房企）、或市/區(qū)政府，項(xiàng)目申報(bào)需滿足一定前提，如達(dá)到最小改造規(guī)模、補(bǔ)公用地達(dá)到一定比重、改造意愿滿足條件等。其中，改造意愿征集是立項(xiàng)前的關(guān)鍵步驟，不同城市要求有所不同，如深圳為單地塊“雙2/3”，珠海為舊住宅“雙95%”，非舊住宅“雙3/4”。在完成意愿征集后，申報(bào)主體可向區(qū)更新辦提交申報(bào)材料，經(jīng)區(qū)、市兩級(jí)審批后項(xiàng)目納入“城市更新單元計(jì)劃”，標(biāo)志立項(xiàng)成功。

（二）專項(xiàng)規(guī)劃報(bào)批

指“城市更新單元規(guī)劃”的編制和審批，通常需在立項(xiàng)公告后一定時(shí)限內(nèi)完成方案報(bào)送，如深圳要求1年。在這一流程中，申報(bào)主體一般首先向主管部門申請(qǐng)核查土地及建筑物信息，再聘請(qǐng)有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位編制規(guī)劃方案，并與規(guī)劃國土部門深入溝通、報(bào)審，以獲得對(duì)公司有利的批復(fù)指標(biāo)。專項(xiàng)規(guī)劃報(bào)批是房企就容積率、配建要求等與政府進(jìn)行博弈的過程，通常需要耗時(shí)1-2年。

（三）確定實(shí)施主體

指通過簽訂《搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議》等方式形成單一實(shí)施主體的過程。這一階段房企首先與原權(quán)力主體簽訂《搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議》，再向區(qū)舊改部門申請(qǐng)認(rèn)證實(shí)施主體資格，認(rèn)證通過后與區(qū)舊改部門簽訂監(jiān)管協(xié)議、設(shè)立資金監(jiān)管賬戶。這一步驟通常耗時(shí)1-3年，部分城市為縮短項(xiàng)目周期，不絕對(duì)要求100%的簽約比例。如珠海規(guī)定，項(xiàng)目在城市更新單元規(guī)劃批準(zhǔn)2年后，仍因搬遷談判未完成等原因未能確認(rèn)實(shí)施主體的，如果已簽訂搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)比例不低于95%，市、區(qū)政府可以依法對(duì)未簽約部分房屋實(shí)施個(gè)別征收。

（四）土地獲取

指實(shí)施主體完成建筑物拆除、原房地產(chǎn)證注銷等工作后，與政府簽訂土地使用權(quán)出讓合同，標(biāo)志舊改項(xiàng)目正式孵化完成。舊改項(xiàng)目土地一般采用“招拍掛”公開出讓，少數(shù)地區(qū)允許協(xié)議出讓。2018年4月，廣東省發(fā)布粵國土[2018]3號(hào)文，首次允許舊改用地協(xié)議出讓，對(duì)廣東舊改項(xiàng)目的推進(jìn)作用巨大。（3號(hào)文規(guī)定，三舊改造用地屬政府收儲(chǔ)后再次供地的，須以招拍掛方式出讓，其余可以協(xié)議方式出讓。）

（一）業(yè)務(wù)模式：拆除重建/有機(jī)更新/綜合整治

上海、深圳、廣州是我國城市更新起步最早、發(fā)展最快的三個(gè)城市，其典型模式分別為政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)型和多元合作型（城市社區(qū)、農(nóng)村集體參與）。

1.政府主導(dǎo)（上海模式）：從政策制定、規(guī)劃編制到后續(xù)配套建設(shè)、項(xiàng)目開發(fā)等，政府均承擔(dān)主要角色。

2.市場(chǎng)主導(dǎo)（深圳模式）：政府通過制定相應(yīng)引導(dǎo)性政策，將部分權(quán)利和利益讓渡給市場(chǎng)，利用市場(chǎng)的開發(fā)運(yùn)營能力和資金來推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。

3.多元合作（廣州模式）：加強(qiáng)公共參與，讓城市更新更加關(guān)注公共利益和居民利益，含土地權(quán)利人自行改造。

與棚改相比，城市更新并非只能走拆遷安置的老路，還可以采用有機(jī)更新（又稱改建擴(kuò)建、功能改變等）和綜合整治（又稱微改造、風(fēng)貌保護(hù)、舊宅修繕等）?！安稹⒏?、留”三大模式互不排斥，可以有機(jī)應(yīng)用于同一項(xiàng)目的不同單元。

1.拆除重建類：拆除重建類指的是對(duì)區(qū)域原有的建筑物僅做點(diǎn)狀保留，其余基本全部拆除，再根據(jù)城市新的規(guī)劃來重新建設(shè)的更新。更新之前和之后的土地使用權(quán)和用途完全發(fā)生變化。

2.有機(jī)更新類：對(duì)區(qū)域內(nèi)原有的建筑基本保留，改變或不改變?cè)惺褂霉δ埽挥猩倭坎鸾ǖ母?。在這個(gè)模式下，土地使用權(quán)主體、功能和用途是可變可不變的。

3.綜合整治類：這類基本不涉及房屋建筑的拆建，而是通過整治、改善、保護(hù)、活化來完善更新區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套、美化環(huán)境，使整個(gè)改造區(qū)域的配套功能和環(huán)境完善提升。這類綜合整治權(quán)屬和用途是完全不變的，無法產(chǎn)出大量的經(jīng)濟(jì)效益，所以過去主要都是由政府以及相關(guān)的企業(yè)來進(jìn)行投資。

從各地的實(shí)踐來看，不同區(qū)域的城市更新具有明顯的本地特色：

上海：上世紀(jì)90年代，上海市政府引入香港瑞安地產(chǎn)打造了“上海新天地”這一城市更新金牌項(xiàng)目。隨著近年來拆遷成本上漲，在上海復(fù)制“新天地式”的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目難度較大。市場(chǎng)化參與者更傾向于對(duì)單體建筑進(jìn)行改造，如黃浦區(qū)“8號(hào)橋”項(xiàng)目，而大規(guī)模片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的重任則落在上海本地國企、城投肩上，其中最典型的案例是普陀區(qū)紅旗村項(xiàng)目。上海城市更新正從早年的市場(chǎng)參與（外資參與）向政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與轉(zhuǎn)變。

廣州：廣州城市更新先后經(jīng)歷了危房和城中村改造時(shí)期（2009年之前），三舊改造時(shí)期（2009年至2015年）和城市更新時(shí)期（2015年至今），建立了城市更新實(shí)施辦法+舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)更新辦法的“1+3”城市更新政策體系。與上海相比，廣州更注重市場(chǎng)主體的參與，重視原始居民、村民利益，采取政府、集體、企業(yè)多元合作的開發(fā)模式，其中獵德村、琶洲村項(xiàng)目最具有代表性。

深圳：深圳的城市更新起步較早，后加入到廣東省“三舊”改造的行列在。與廣州相比，深圳較早完成集體土地轉(zhuǎn)國有土地，其城市更新案例中居民、村民集體參與的情況較少，更多是由地產(chǎn)商等市場(chǎng)化主體完成。

北京：北京作為千年古都，其城市更新更加重視傳統(tǒng)建筑修繕和城市風(fēng)貌保護(hù)，強(qiáng)調(diào)整體保護(hù)、有機(jī)更新，拆除重建的比例較小。

（二）供地模式：協(xié)議出讓/定向招拍掛/補(bǔ)繳價(jià)款

城市更新的供地模式通常為一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，除了公開招拍掛之外，還有協(xié)議出讓、定向招拍掛（有條件招拍掛）和補(bǔ)繳價(jià)款等多種形式。

1.協(xié)議出讓：協(xié)議出讓與招拍掛是土地出讓的兩種形式，根據(jù)國土資源部2007年39號(hào)文：經(jīng)營性土地只能通過招拍掛形式出讓。只有省級(jí)/直轄市級(jí)完成城市更新立法的地區(qū)才可能通過協(xié)議出讓取得經(jīng)營性土地。這也是各地實(shí)施城市更新的最大政策“障礙”。

2.定向招拍掛：在招拍掛中設(shè)置特定條件，如僅限一級(jí)整理主體或某特定二級(jí)主體。對(duì)于省級(jí)層面尚未完成城市更新立法的區(qū)域，定向招拍掛是最切實(shí)可行的替代措施。

3.補(bǔ)繳價(jià)款：①城市更新導(dǎo)致土地性質(zhì)、用途、指標(biāo)、容積率發(fā)生調(diào)整的，相關(guān)受益主體應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)格或特定價(jià)格補(bǔ)繳土地出讓金；②在協(xié)議出讓和定向招拍掛模式中，一級(jí)整理主體通常也是二級(jí)拿地主體，一級(jí)開發(fā)成本通?？梢哉鄣滞恋爻鲎尳?，相關(guān)主體在招拍掛時(shí)僅需補(bǔ)繳剩余出讓金。

城市更新實(shí)踐中還出現(xiàn)了直接由原始權(quán)益人與實(shí)施主體進(jìn)行土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的模式（規(guī)避協(xié)議出讓是否違反上位法的風(fēng)險(xiǎn)），以及分期繳納土地出讓金、延期繳納土地出讓金、土地作價(jià)入股、國有土地劃撥等土地運(yùn)作創(chuàng)新模式。

（三）投融資模式：財(cái)政資金/專項(xiàng)債/貸款/PPP/城市更新基金

1.地方政府利用財(cái)政資金投資。主要針對(duì)公益性較強(qiáng)的舊改、綜合整治項(xiàng)目。典型案例有：鄭州市回族區(qū)項(xiàng)目。

2.地方政府發(fā)行專項(xiàng)債投資。2020年94號(hào)文嚴(yán)格約束了專項(xiàng)債資金用途“新增專項(xiàng)債券資金依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴(yán)禁用于發(fā)放工資、單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息等，嚴(yán)禁用于商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、企業(yè)補(bǔ)貼等。同時(shí)，堅(jiān)持不安排土地儲(chǔ)備項(xiàng)目、不安排產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、不安排房地產(chǎn)相關(guān)項(xiàng)目。”94號(hào)文限制了專項(xiàng)債在城市更新中的應(yīng)用：能夠利用專項(xiàng)債的城市更新項(xiàng)目須具備收益現(xiàn)金流平衡、不涉及土儲(chǔ)、不涉及地產(chǎn)開發(fā)的特點(diǎn)，主要是“改”與“留”項(xiàng)目。

3.城投/國企代表政府投資，平臺(tái)可以作為一級(jí)、二級(jí)實(shí)施主體，也可以作為一級(jí)“委托代建”業(yè)主方。地方城投、國企利用自有資金、銀行貸款、債券資金或其他融資進(jìn)行投資。與傳統(tǒng)的保障房、棚改、舊改項(xiàng)目相比，城市更新具有更強(qiáng)的市場(chǎng)化屬性，參與城市更新符合城投轉(zhuǎn)型大趨勢(shì)，滿足不新增隱性債務(wù)要求，是城投平臺(tái)參與土地一二級(jí)開發(fā)的重要突破口。典型案例：上海市紅旗村項(xiàng)目。

4.市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)投資（F+EPC、PPP）。市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)參與是城市更新與棚改、舊改相比的最大亮點(diǎn)之一，可以通過一級(jí)項(xiàng)目招投標(biāo)直接參與、或者經(jīng)由城投/國企委托代建參與、或者通過“F+EPC”、PPP模式參與。主要參與者仍然以地產(chǎn)開發(fā)商為主，但其中具備商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)的主體更具優(yōu)勢(shì)。典型項(xiàng)目：上海新天地項(xiàng)目、上海三鄰橋項(xiàng)目、北京798項(xiàng)目。

5.城市更新基金：真股權(quán)與明股實(shí)債并存。

2021年6月17日，上海宣布成立城市更新基金，基金總規(guī)模約800億元人民幣，將定向用于投資舊區(qū)改造和城市更新項(xiàng)目，促進(jìn)上海城市功能優(yōu)化、民生保障、品質(zhì)提升和風(fēng)貌保護(hù)。

6.城市更新貸款：國開行與建行積極參與。

2020年17日，國家開發(fā)銀行與吉林、浙江、山東、湖北、陜西5省，中國建設(shè)銀行與重慶、沈陽、南京、合肥、福州、鄭州、長沙、廣州、蘇州9個(gè)城市，分別簽署支持市場(chǎng)力量參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造戰(zhàn)略合作協(xié)議。

2021年4月29日，國開行重慶分行向重慶市首個(gè)城市更新項(xiàng)目——九龍坡區(qū)民主村片區(qū)城市更新項(xiàng)目發(fā)放貸款17.5億元，支持項(xiàng)目加快推進(jìn)，以改善老舊片區(qū)居民生活環(huán)境，提升核心區(qū)域城市形象。
2021年5月31日，銅陵市政府與國開行安徽分行城市更新項(xiàng)目合同簽署儀式在合肥舉行，銅陵經(jīng)開區(qū)申報(bào)的城市更新項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目成功入列首批簽約貸款項(xiàng)目，總額度16億元，期限20年，年利率約4.5%。

2021年6月19日，天津城投集團(tuán)與國家開發(fā)銀行天津市分行簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，雙方將進(jìn)一步加大在城市更新、城市路橋、環(huán)境水務(wù)、軌道交通等領(lǐng)域的合作力度和合作深度。雙方本次確定擬合作的4大類、15個(gè)項(xiàng)目，其中，城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目4個(gè)，總投資約400億元；其它重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目11個(gè)，總投資約800億元。

（四）潛在風(fēng)險(xiǎn)：土地出讓是否違反上位法，城市更新融資是否屬于地產(chǎn)前融

1.各地城市更新政策允許協(xié)議轉(zhuǎn)讓是否違反土地相關(guān)上位法？

首先，土地相關(guān)法律法規(guī)中的上位法是《中華人民共和國土地管理法》，其中第一章第二條明確規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！币虼?，城市更新的原始權(quán)益人可以依法向?qū)嵤┲黧w轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

其次，《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二章第六條明確了土地使用權(quán)變更的主管部門：“依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起生效?！?/p>

第三，國土資源部《土地儲(chǔ)備管理辦法》明確了土地儲(chǔ)備的含義：“土地儲(chǔ)備是指縣級(jí)（含）以上國土資源主管部門為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)的行為。土地儲(chǔ)備工作統(tǒng)一歸口國土資源主管部門管理，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)土地儲(chǔ)備的具體實(shí)施工作。財(cái)政部門負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備資金及形成資產(chǎn)的監(jiān)管。”可知，土地儲(chǔ)備是政府取得土地以備供應(yīng)的方式，與土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是兩個(gè)不同概念。

此外，《土地儲(chǔ)備管理辦法》明確了哪些土地可以納入儲(chǔ)備范圍，但并非規(guī)定符合這些要求的土地必須進(jìn)行土地儲(chǔ)備：“（八）下列土地可以納入儲(chǔ)備范圍：1.依法收回的國有土地；2.收購的土地；3.行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地；4.已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收批準(zhǔn)手續(xù)并完成征收的土地；5.其他依法取得的土地?！?/p>

第四，國土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第四條規(guī)定：“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。”招拍掛與協(xié)議出讓是政府向市場(chǎng)有償供應(yīng)土地使用權(quán)的兩種方式，前者是主流模式、后者是特殊模式。各地出臺(tái)的城市更新政策主要針對(duì)經(jīng)營性用途只能通過招拍掛形式出讓提出不同說法。

（1）如果土地使用權(quán)僅在原始權(quán)益人和實(shí)施主體之間轉(zhuǎn)讓，不違反上述法律法規(guī)。

（2）如果土地使用權(quán)經(jīng)由政府收儲(chǔ)、再出讓給實(shí)施主體的，則要具體情況具體分析。國土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》屬于部委行政規(guī)章，而各地出臺(tái)的城市更新政策，其中已完成立法的屬于地方法規(guī)。

（3）省級(jí)以下行政級(jí)別的法規(guī)、規(guī)章與部委行政規(guī)章不一致的，應(yīng)按照部委規(guī)章執(zhí)行，即凡涉及經(jīng)營性用地的不能通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓形式出讓。

（4）省級(jí)和直轄市地方法規(guī)與部委行政規(guī)章發(fā)生沖突的，根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八十六條規(guī)定，地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。

綜上所述，對(duì)于已經(jīng)完成省級(jí)立法的地方，可以通過協(xié)議出讓的形式出讓土地；對(duì)于尚未完成省級(jí)立法的地方，可以通過原始權(quán)益人向?qū)嵤┲黧w直接轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的方式規(guī)避政策障礙。

2.金融機(jī)構(gòu)為城市更新實(shí)施主體提供融資是否屬于前融？

對(duì)于不涉及土地收儲(chǔ)的城市更新項(xiàng)目，一級(jí)整理環(huán)節(jié)融資屬于正常的工程項(xiàng)目貸，二級(jí)開發(fā)環(huán)節(jié)融資的屬于房地產(chǎn)開發(fā)貸，實(shí)施主體并購原始權(quán)益人股份的融資屬于并購貸。但值得注意的是，根據(jù)《商業(yè)銀行并購貸款風(fēng)險(xiǎn)管理指引》以及各地銀保監(jiān)局出臺(tái)的政策，以收購?fù)恋厥褂脵?quán)為目的的并購貸應(yīng)穿透審查，存在被認(rèn)定為前融的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于涉及到土地收儲(chǔ)的項(xiàng)目，一級(jí)整理成本可能用于抵扣土地出讓金，因此金融機(jī)構(gòu)提供的一級(jí)項(xiàng)目貸可能涉嫌提供前融；由于土地經(jīng)過收儲(chǔ)，實(shí)施主體需要通過招拍掛或協(xié)議出讓方式交納土地出讓金，金融機(jī)構(gòu)不能為此提供融資；二級(jí)開發(fā)環(huán)節(jié)，融資屬于開發(fā)貸范疇，不受影響。

（一）政府主導(dǎo)模式：中海紅旗村項(xiàng)目

上海新天地項(xiàng)目是城市更新的前奏，紅旗村項(xiàng)目成為上海模式標(biāo)桿。

1.新天地項(xiàng)目：城市更新的前奏，開發(fā)商從一級(jí)介入/以改代拆保留原貌

新天地位于上海市中心區(qū)，隸屬于原太平橋地區(qū)，該地區(qū)曾是上海最大的成片石庫門里弄之一，改造前由于長期超負(fù)荷使用，居住條件十分惡劣。1999年，瑞安集團(tuán)取得新天地52公頃土地，斥資6.7億元用于當(dāng)?shù)鼐用駝?dòng)遷，項(xiàng)目分15年開發(fā)，于2012年正式完工。新天地已經(jīng)成為上海市的一張名片，該項(xiàng)目也是全國城市更新項(xiàng)目中的最成功的案例。

2.紅旗村項(xiàng)目：地方國企負(fù)責(zé)一級(jí)整理，開發(fā)商通過公開招拍掛拿地

紅旗村位于上海市普陀區(qū)，是上海中心城區(qū)最復(fù)雜的“城中村”。2015年，上海市普陀區(qū)下屬國企上海中環(huán)投資開發(fā)（集團(tuán)）有限公司正式承擔(dān)該項(xiàng)目的土地一級(jí)整理工作，累計(jì)拆除舊房面積36萬平方米（違章建筑占80%），有效疏導(dǎo)流動(dòng)人口6萬人以上。2018年10月11日，上海海升環(huán)盛房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（中海地產(chǎn)子公司）以底價(jià)93.99億元拿下了紅旗村公開掛牌的四宗地塊。2020年2月14日，中海地產(chǎn)聯(lián)合體再次以14.13億拿下上海普陀區(qū)紅旗村舊改項(xiàng)目的2宗商住地塊。

2019年8月26日，中海臻如府即開盤銷售，從拿地到銷售周期不到一年時(shí)間。在各地眾多城市更新案例中，紅旗村模式同時(shí)發(fā)揮了政府在政策制定、資源協(xié)調(diào)方面的優(yōu)勢(shì)、城投/國企在一級(jí)項(xiàng)目開發(fā)環(huán)節(jié)的優(yōu)勢(shì)以及房地產(chǎn)開發(fā)商在二級(jí)開發(fā)方面的優(yōu)勢(shì)。與其他案例相比，紅旗村模式更像傳統(tǒng)棚改、其創(chuàng)新性稍顯不足，但恰恰由于需要突破的政策障礙較少、各方參與該模式的學(xué)習(xí)成本最低，其在全國推廣的可行性最高。

（二）市場(chǎng)主導(dǎo)模式：深圳佳兆業(yè)城市廣場(chǎng)、廣州獵德村項(xiàng)目

1、企業(yè)收購改造模式案例：深圳佳兆業(yè)城市廣場(chǎng)

佳兆業(yè)城市廣場(chǎng)位于龍崗區(qū)坂雪崗科技城核心區(qū)，前身為寶吉工藝品（深圳）有限公司廠址（以下簡稱寶吉廠）。寶吉廠曾為全球最大的圣誕樹生產(chǎn)廠家，2008年金融危機(jī)破產(chǎn)后廠房廢棄，2010年1月佳兆業(yè)以8.4億的價(jià)格收購該廠房，并向深圳市政府申請(qǐng)將用地性質(zhì)更改為商業(yè)、住宅，計(jì)劃將原寶吉廠開發(fā)為含商業(yè)、住宅、學(xué)校的大型綜合體項(xiàng)目——佳兆業(yè)城市廣場(chǎng)。2011年1月深圳市龍崗區(qū)政府下發(fā)了《關(guān)于寶吉工業(yè)區(qū)（華為片區(qū)GX03更新單元西片）專項(xiàng)規(guī)劃審查意見的函》，批準(zhǔn)寶吉廠城市更新項(xiàng)目；2011年3月該項(xiàng)目被列入深圳市“十二五”規(guī)劃60個(gè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目之一；2011年9月，佳兆業(yè)完成項(xiàng)目范圍內(nèi)的搬遷和拆遷談判，并全部簽訂《搬遷補(bǔ)償協(xié)議書》；2012年12月所有回遷戶完成選房工作。

佳兆業(yè)城市廣場(chǎng)項(xiàng)目總占地面積約為40萬方，總建筑面積約為180萬方，項(xiàng)目共分為4期，2012年12月該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)首次銷售，項(xiàng)目從獲取到首開時(shí)滯35個(gè)月。截至2019年末，佳兆業(yè)城市廣場(chǎng)已經(jīng)開發(fā)3期，為包含學(xué)校、寫字樓、商業(yè)購物中心的大型綜合體項(xiàng)目

與上海、廣州相比，深圳的城市更新更像市場(chǎng)化棚改項(xiàng)目。與各地依靠政府和城投推動(dòng)棚改不同的是，深圳城市更新大膽引入開發(fā)商操盤，可以大幅降低地方財(cái)政和城投國企的壓力。

2、村企業(yè)合作改造模式案例：廣州獵德村項(xiàng)目

獵德村是廣州市首個(gè)改造的城中村，1994年獵德村與廣州市土地開發(fā)中心簽訂《交地協(xié)議》，2002年天河區(qū)政府同意獵德村撤銷村民委員會(huì)，建立獵德經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司。2007年5月獵德村改造計(jì)劃正式啟動(dòng)，7月村集體通過了拆遷補(bǔ)償方案：獵德村原地拆除，村西片區(qū)逾11萬方土地用作商業(yè)用途，公開市場(chǎng)拍賣后所得款項(xiàng)用于滿足村改造資金的需求；村東片區(qū)拆遷后用于安置居民，具體拆遷補(bǔ)償原則為“拆一補(bǔ)一”，并另在村南保留一塊土地建設(shè)酒店以支持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

獵德村項(xiàng)目最大亮點(diǎn)是村集體自主改造，引進(jìn)三家開發(fā)商富力地產(chǎn)、合景泰富、新鴻基地產(chǎn)在原址建設(shè)開發(fā)酒店、公寓、商場(chǎng)和安置房。富力地產(chǎn)負(fù)責(zé)甲級(jí)寫字樓和五星級(jí)酒店、酒店式公寓部分，合景泰富地產(chǎn)負(fù)責(zé)公寓部分，新鴻基地產(chǎn)則專注商業(yè)部分。

該項(xiàng)目一改早年由政府主導(dǎo)的城市更新模式，首創(chuàng)了廣州特色的多元合作城市更新模式，是廣州城市更新的典型代表。在“獵德模式”的成功參照下，林和、楊箕、琶洲、天河冼村、黃埔魚珠等項(xiàng)目順利實(shí)施。

獵德村是2015年之前“三舊改造”時(shí)期的典型代表，其首創(chuàng)的村集體自主改造模式對(duì)于需要大規(guī)模拆除重建、項(xiàng)目涉及多方利益的地區(qū)有較高的參考價(jià)值。

（三）政府和市場(chǎng)合作模式：新湖中寶閘北舊改項(xiàng)目

新湖中寶閘北青-12地塊舊城改造項(xiàng)目位于上海靜安區(qū)核心位置，多數(shù)為房齡超過50年的棚戶區(qū)。2002年新湖中寶拿下該地塊，項(xiàng)目總占地面積約6.5萬方，總建面約34.5萬方。項(xiàng)目分為兩期拆遷，一期于2002年開始動(dòng)遷，預(yù)計(jì)總投資3.5萬億，2010年拆遷完成，2015年首次開盤，2017年正式交付。二期于2007年獲得準(zhǔn)拆證，2014年開始正式拆遷，受部分單位未簽約影響，2017年完成全部拆遷，項(xiàng)目預(yù)計(jì)2020年開盤預(yù)售。

（一）堅(jiān)守城市更新四條紅線

2021年8月31日，住建部正式發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知（建科〔2021〕63號(hào)）》，63號(hào)文仍然采用了監(jiān)管層近年來最為有效的監(jiān)管模式，即以硬性指標(biāo)來進(jìn)行管理，其對(duì)城市更新設(shè)定的硬性指標(biāo)也可以稱為“城市更新四道紅線”：

1.拆舊比：原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%。開發(fā)商之所以有動(dòng)力進(jìn)行舊改項(xiàng)目的開發(fā)，原因就是項(xiàng)目給予配比一定的融資區(qū)，這個(gè)融資區(qū)的土地就來源于原建筑的拆除，該比例被設(shè)定的如此之低，意味著開發(fā)商最大的利益回報(bào)來源被嚴(yán)格管控。

2.拆建比：原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目內(nèi)拆建比不應(yīng)大于2。結(jié)合拆舊比限定，為了防止拆除面積小但增建面積大，其實(shí)是限制了新舊容積率的相對(duì)差，新舊容積率相差越大，拆除收益也就越大，結(jié)合拆舊比例不高于20%，也就從總量上限制了新建總面積，從而限制了項(xiàng)目整體收益。

3.就地、就近安置率：城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目居民就地、就近安置率不宜低于50%，該指標(biāo)較大程度上加大了項(xiàng)目的開發(fā)難度，增加了項(xiàng)目實(shí)施主體的成本，通過開發(fā)新城大規(guī)模搬遷原居民的做法行不通了，即項(xiàng)目實(shí)施主體通過等量不等價(jià)的土地置換實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益的方法行不通了。

4.租金年度增長率：城市住房漲幅不超過5%。這是對(duì)地方政府提出的要求，地方政府需要平衡和統(tǒng)籌城市更新對(duì)住房租賃市場(chǎng)產(chǎn)生的影響，能夠從一定程度上控制地方政府作出集中大規(guī)模拆改的規(guī)劃。

（二）把握城市更新融資機(jī)遇

在建設(shè)時(shí)序合理安排的基礎(chǔ)上，做好融資計(jì)劃。首先城投公司要加強(qiáng)與財(cái)政部門的溝通，最大化的爭取中央補(bǔ)助資金、地方政府專項(xiàng)債券資金；其次，要充分發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)引領(lǐng)作用，引入外部具備相關(guān)能力和優(yōu)勢(shì)的合作單位共同參與發(fā)起設(shè)立城市更新基金；再次，城投公司將自身資源集聚能力與開發(fā)性、政策性銀行融資、融智優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，建立長期、穩(wěn)定和深度的金融合作關(guān)系；最后，城投公司要積極開展并創(chuàng)新企業(yè)債、中期票據(jù)、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化融資方式。

（三）加強(qiáng)資源整合，實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出平衡

城市更新作為一項(xiàng)綜合性政府的城市建設(shè)行動(dòng)，涉及的利益主體廣，包括政府、社區(qū)、居民和企業(yè)等多元化主體，城投公司作為城市更新實(shí)施主體應(yīng)發(fā)揮國有企業(yè)資源整合優(yōu)勢(shì)，做好不同利益群體之間的溝通和協(xié)商。政府方面要爭取多方面的支持，包括經(jīng)營性資產(chǎn)、政府直接投資、財(cái)政專項(xiàng)資金、土地資源、稅費(fèi)減免等，降低開發(fā)成本和運(yùn)營難度，增加項(xiàng)目收入來源。居民層面，要做好意愿征集與協(xié)商、需求調(diào)研、監(jiān)督和評(píng)價(jià)等方面的工作，保障利益相關(guān)者的知情權(quán)、參與權(quán)、受益權(quán)。企業(yè)層面，城投公司要做好外部資本的招商合作工作，包括規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、金融機(jī)構(gòu)、施工單位、房地產(chǎn)開發(fā)商、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商、社區(qū)運(yùn)營商等。

資金能否平衡、現(xiàn)金流何時(shí)回正、收益如何保障？是城投公司開展城市更新項(xiàng)目必須要考慮的問題。城市更新項(xiàng)目涉及環(huán)節(jié)多，在每一個(gè)環(huán)節(jié)均能構(gòu)成盈利來源，要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投入產(chǎn)出平衡，需要城投公司合理規(guī)劃，爭取正收益項(xiàng)目和負(fù)收益項(xiàng)目進(jìn)行打包組合，并充分挖掘項(xiàng)目潛在收益。比如配套公共停車場(chǎng)、充電站、能源站等公共設(shè)施的運(yùn)營收入，引入酒店、購物、餐飲、會(huì)展等配套商業(yè)業(yè)態(tài)等。同時(shí)城投公司也應(yīng)提高運(yùn)營管理能力，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，提高運(yùn)營收入。

（四）多角度、多方式參與城市更新項(xiàng)目

從實(shí)踐來看，參與城市更新項(xiàng)目的主體除了城投類企業(yè)外，主要還有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、施工單位，這與城市更新項(xiàng)目的建設(shè)開發(fā)內(nèi)容是相吻合的。通過多年的市場(chǎng)化發(fā)展轉(zhuǎn)型，很多城投公司往往也形成了房地產(chǎn)開發(fā)、工程建設(shè)施工等業(yè)務(wù)板塊，因此，城投公司從不同的角度參與城市更新項(xiàng)目。

1.城投公司作為政府方代表參與城市更新PPP項(xiàng)目，目前重慶、南寧、西安等地均已明確鼓勵(lì)采用PPP模式推進(jìn)城市更新項(xiàng)目的實(shí)施。

2.作為政府授權(quán)主體通過“政府授權(quán)+股權(quán)合作”或“投資人+EPC+O”的模式參與城市更新項(xiàng)目，由地方政府授權(quán)城投公司作為城市更新主體，城投公司依法遴選投資人，并與投資人共同合作成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)城市更新項(xiàng)目的實(shí)施。

3.從房地產(chǎn)開發(fā)的角度，通過一二級(jí)聯(lián)動(dòng)或一二三級(jí)聯(lián)動(dòng)的方式參與城市更新項(xiàng)目。通過二級(jí)房地產(chǎn)開發(fā)銷售或者三年的物業(yè)持有獲取一定的收益，以彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營帶來的收益不足的問題，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資和收益整體自平衡。此種模式要注意土地獲取的合法合規(guī)性。

4.從工程施工角度，參與城市更新項(xiàng)目，包括土地一級(jí)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施及市政配套、住宅、商業(yè)、辦公等工程建設(shè)。