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過去40多年，我國經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%升至2024年的67%。根據(jù)國際經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率突破60%后即進入成熟中后期階段，城市建設(shè)發(fā)展隨之進入從以外延擴張為主轉(zhuǎn)向以內(nèi)涵提升為主、從增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量更新和增量調(diào)整并重的新階段。

2019年12月，中央經(jīng)濟工作會議上，首次強調(diào)了城市更新的概念，2020年至2024年間對其表述持續(xù)強化。2024年底的中央經(jīng)濟工作會議，首次將“實施城市更新行動”列為2025年重點工作任務(wù)。2025年5月印發(fā)的《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（以下簡稱“意見”）是指導實施城市更新行動的綱領(lǐng)性文件，標志著我國城市更新工作從試點探索邁向全面推進，城市更新已上升為國家戰(zhàn)略。

根據(jù)《意見》，城市更新任務(wù)細分為八大領(lǐng)域（表1），突破了傳統(tǒng)的碎片化思維，推進“好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”四好建設(shè)，形成從單體建筑到城市生態(tài)的立體化治理格局。

表1：城市更新八大任務(wù)

然而，當前多地城市更新項目推進過程中，資金問題已成為突出瓶頸，導致部分城市更新項目不得不從“計劃表”變成“擱置項”。

項目資金需求規(guī)模龐大。城市更新涉及城市空間的全方位改造，需投入大量資金用于拆遷、安置及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。若涉及歷史文化街區(qū)更新，還需疊加古建筑修繕、風貌保護、業(yè)態(tài)升級與文化場景營造等成本。例如，北京南鑼鼓巷的更新項目，總投資超20億元，涵蓋建筑修復、景觀提升、商業(yè)規(guī)劃等多個方面。

“公益性”與“盈利性”平衡難。城市更新項目的收益來源主要包括土地出讓金、物業(yè)租金、商業(yè)運營收入等，但受限于公共屬性和市場環(huán)境，收益往往難以覆蓋成本，且建設(shè)運營周期較長，往往需要5-10年，資金持續(xù)投入?yún)s難以快速回籠，導致資金占用成本居高不下。

地方財政支持有限。近年來地方財政壓力加大，預(yù)算內(nèi)資金對更新項目的支持力度受限。2024年全國地方政府一般公共預(yù)算收入增速僅4.2%，而城市更新相關(guān)支出需求同比增長15%，財政資金“僧多粥少”的矛盾突出。再疊加地方化債的硬指標，財政資金已難以覆蓋城市更新項目的實際需求。

城市更新需要大量資金資源要素的投入，單靠政府的投入是遠遠不夠的?！兑庖姟访鞔_提出要“健全多元化投融資方式”，建立多元化、多層級的資金投入機制，圍繞完善投入機制、提高投入效率，調(diào)動各方力量積極參與。

（一）政策性資金支持

1.中央預(yù)算內(nèi)投資

中央預(yù)算內(nèi)投資由國家發(fā)改委負責管理和安排的、用于固定資產(chǎn)投資的中央財政性建設(shè)資金，作為政府投資的一部分，不增加地方債務(wù)壓力，無需償還。2025年安排中央預(yù)算內(nèi)投資7350億元，重點解決民生短板問題，支持老舊小區(qū)及城中村房屋修繕、環(huán)境整治、配套設(shè)施完善等項目。

2.超長期特別國債

超長期特別國債是指期限大于10年的國債，用于支持一些重大項目建設(shè)的資金問題，不計入財政赤字，還本付息由中央承擔，不增加地方負擔。2025年超長期特別國債（20-30年）新增額度8000億，重點傾斜城市更新，關(guān)注涉及國家戰(zhàn)略性、長期性的項目。

3.地方政府專項債券

省級政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、以公益性項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來源的政府債券。2025年安排地方政府專項債券4.4萬億元，專項債額度中15%明確用于城市更新，單個項目最高可申請15億元。

（二）財政資金補助

財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部于2024年4月30日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展城市更新示范工作的通知》明確，中央財政對示范城市給予定額補助。資金根據(jù)工作推進情況分年撥付到位。示范城市選拔采取競爭性評審的方式選拔確定，重點向基礎(chǔ)工作扎實、條件俱備、積極性高的城市傾斜。

值得注意的是，具體項目上不得重復使用2023年增發(fā)國債資金、中央預(yù)算內(nèi)投資、車購稅資金、超長期特別國債等其他渠道中央財政資金。

（三）城中村改造專項借款

根據(jù)住建部、財政部、中國人民銀行、金融監(jiān)管總局印發(fā)的《關(guān)于通過專項借款支持城中村改造工作方案》，城中村改造專項借款（表2）以城市為單位，由市人民政府承擔統(tǒng)借統(tǒng)還責任，確定合格的地方國企（原則為市屬全資國企）作為借款主體，向國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行兩家政策銀行申請的資金。

表2：城中村改造專項借款要點

（四）資本市場資金

1.城市更新基金

城市更新基金，以非公開方式向特定投資者募集資金，主要服務(wù)于城市更新建設(shè)項目，是一種利益共享、風險共擔的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資工具。城市更新基金從結(jié)構(gòu)看，主要有兩種形式：

（1）母子基金形式

當前各地多采用此架構(gòu)，由地方政府財政部門或國資委牽頭、當?shù)貒Y（城投）公司代為出資人職責，社會資本通過城市更新基金募資的方式參與。母基金作為資金池統(tǒng)籌管理資金，為子基金提供支持；子基金針對具體項目設(shè)立，負責項目投資與管理。

（2）單一項目投資

由項目授權(quán)實施主體，聯(lián)合建筑施工、產(chǎn)業(yè)運營等意向方發(fā)起設(shè)立。通過與各參與方的深度融合與孵化，對項目范圍內(nèi)收益水平滿足證券化要求的固定資產(chǎn)進行更新與長期資產(chǎn)管理以實現(xiàn)物業(yè)價值提升，最終可讓各類投資人以自持租賃或資產(chǎn)證券化等方式獲取收益。

2.基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）

《意見》明確“推動符合條件的項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs”。申報基礎(chǔ)設(shè)施REITs的項目應(yīng)當權(quán)屬清晰、資產(chǎn)完整、運營穩(wěn)定（運營時間原則上不低于3年）、收益良好，資產(chǎn)規(guī)模應(yīng)滿足要求，相關(guān)參與方應(yīng)信用狀況良好。其中，對于首次發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs項目，當期目標不動產(chǎn)評估凈值原則上不低于10億元（租賃住房項目和養(yǎng)老設(shè)施項目不低于8億元）。

3.資產(chǎn)證券化產(chǎn)品

（1）城市更新ABS

ABS（資產(chǎn)支持證券）以項目產(chǎn)生的未來現(xiàn)金流（如租金收入、物業(yè)費、政府補貼等）為基礎(chǔ)資產(chǎn)，通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計和信用增級，發(fā)行的標準化證券化產(chǎn)品，由證監(jiān)會監(jiān)管。如上海新天地更新項目，發(fā)行規(guī)模30億元ABS，底層資產(chǎn)為商場租金、餐飲收益、停車費，設(shè)置優(yōu)先/次級分層（9:1），優(yōu)先級利率3.2%，次級由開發(fā)商自持，獲取超額收益。

（2）城市更新ABN

ABN（資產(chǎn)支持票據(jù)）由企業(yè)在銀行間債券市場發(fā)行的，以特定資產(chǎn)組合產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持的債務(wù)融資工具，由中國銀行間市場交易商協(xié)會監(jiān)管。如重慶長濱片區(qū)更新項目發(fā)行ABN，將政府應(yīng)收賬款、土地出讓遠期收益作為增信措施，規(guī)模80億元，期限15年，利率3.3%。

（五）商業(yè)銀行創(chuàng)新產(chǎn)品

商業(yè)銀行推出多元化貸款產(chǎn)品，覆蓋城市更新全周期。如建設(shè)銀行“城市升級貸”最長貸款期限達40年，允許以經(jīng)營權(quán)質(zhì)押替代傳統(tǒng)抵押；恒豐銀行聊城分行通過銀團貸款模式，為聊城高新區(qū)長江路片區(qū)項目授信61.3億元，覆蓋拆遷補償、安置房建設(shè)及商業(yè)開發(fā)全流程，開創(chuàng)“一貸到底”模式；工商銀行以未來10年稅收增量、租金收益為質(zhì)押，為杭州未來科技城更新項目貸款50億元，利率3.8%。

（六）政府與社會資本合作