案例分享

（一）財(cái)政重整的條件

財(cái)政重整的概念最早源于2016年10月27日由國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“預(yù)案”）。該預(yù)案是應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要制度安排，旨在建立健全快速響應(yīng)、分類施策的應(yīng)急處置機(jī)制，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

根據(jù)《預(yù)案》，市縣政府出現(xiàn)以下情況之一時(shí)，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃：

1.一般債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的10%；

2.專項(xiàng)債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出的10%。

此外，即便未達(dá)到上述比例，若市縣債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)為確有必要，也可決定啟動(dòng)財(cái)政重整。

（二）財(cái)政重整的措施

財(cái)政重整計(jì)劃主要包括：（1）拓寬財(cái)源渠道；（2）優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)；（3）處置政府資產(chǎn)；（4）申請(qǐng)省級(jí)救助；（5）加強(qiáng)預(yù)算審查；（6）改進(jìn)財(cái)政管理。

按照《預(yù)案》要求，實(shí)施財(cái)政重整的地區(qū)，首先得壓縮開(kāi)支，減少建設(shè)性支出，通過(guò)“緊衣縮食”將節(jié)省下來(lái)的資金用于還債，其次要處置國(guó)有資產(chǎn)，最后才是申請(qǐng)上級(jí)政府救助。

（三）財(cái)政重整不等于財(cái)政破產(chǎn)

財(cái)政重整計(jì)劃實(shí)際是對(duì)政府預(yù)算的一種重新安排，和債務(wù)重組是不同的概念，更不是政府的破產(chǎn)計(jì)劃。

財(cái)政重整本質(zhì)就是“壓減非剛性支出、償債優(yōu)先”。財(cái)政重整期內(nèi)，除必要的基本民生政策支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出外，視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，本級(jí)政府其他財(cái)政支出應(yīng)保持“零增長(zhǎng)”或者大力壓減。

具體包括“壓縮基本建設(shè)支出”“壓縮政府公用經(jīng)費(fèi)”“控制人員福利開(kāi)支”“清理補(bǔ)助補(bǔ)貼”“調(diào)整過(guò)高支出標(biāo)準(zhǔn)”“暫停土地收入政策性計(jì)提”等六個(gè)方面。此外，地方政府可以暫停財(cái)稅優(yōu)惠政策，并通過(guò)處置政府資產(chǎn)、申請(qǐng)省級(jí)救助等方式增加償債資金來(lái)源。

鶴崗，與雞西、雙鴨山、七臺(tái)河并稱“黑龍江四大煤城”，是東北重要的老工業(yè)基地，典型的煤炭資源型城市。鶴崗“房?jī)r(jià)基礎(chǔ)，債務(wù)不基礎(chǔ)”的悖論，既是資源型城市轉(zhuǎn)型求生的縮影，也是地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的樣本。

（一）鶴崗房?jī)r(jià)“基礎(chǔ)”：人口流失與資源枯竭的雙重?cái)D壓

鶴崗房?jī)r(jià)之低已成為全國(guó)典型案例。2025年9月數(shù)據(jù)顯示，其二手房均價(jià)僅為1983元/平方米，部分區(qū)域如東山區(qū)甚至低至1213元/平方米，新房均價(jià)也僅3096元/平方米，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。這種“基礎(chǔ)款”房?jī)r(jià)的形成，根源在于結(jié)構(gòu)性矛盾：人口持續(xù)外流、資源型經(jīng)濟(jì)衰退和土地財(cái)政困境。

（二）鶴崗債務(wù)“不基礎(chǔ)”：財(cái)政重整與隱性風(fēng)險(xiǎn)的疊加困境

近年來(lái)，鶴崗成為全國(guó)首個(gè)財(cái)政重整的地級(jí)市，引發(fā)廣泛關(guān)注。與極低房?jī)r(jià)形成鮮明對(duì)比的是，鶴崗政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)高企，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已觸發(fā)財(cái)政重整機(jī)制。

2020年末，鶴崗市地方政府債務(wù)余額131.1億元。2020年鶴崗市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，鶴崗市全口徑財(cái)政收入38.8億元，比上年下降10.3%，其中公共財(cái)政收入23億元，全口徑財(cái)政支出157.7億元。

從財(cái)政收支結(jié)構(gòu)看，鶴崗全口徑財(cái)政收入不足40億元，財(cái)政自給率（收入覆蓋支出比例）尚不足25%，其余近75%的支出需依賴上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付才能填補(bǔ)。這意味著，盡管鶴崗的政府債務(wù)規(guī)模相較于國(guó)內(nèi)許多地區(qū)實(shí)屬“小巫見(jiàn)大巫”，但其自身的債務(wù)償還能力卻幾乎為零。

2021年鶴崗成為全國(guó)首個(gè)實(shí)施財(cái)政重整的地級(jí)市，核心措施包括暫停公務(wù)員招聘、壓減非必要支出、處置政府資產(chǎn)等。

截至2024年底，鶴崗市全口徑政府債務(wù)余額為229.65億元，較2023年增長(zhǎng)5.7%，其中市本級(jí)債務(wù)余額169.62億元，占全市債務(wù)總額的73.8%。這一數(shù)據(jù)反映出鶴崗債務(wù)規(guī)模仍在持續(xù)擴(kuò)張，但增速較往年有所放緩（2023年債務(wù)增速為12.3%）。

鶴崗市財(cái)政重整的核心癥結(jié)在于其內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力的持續(xù)衰竭。作為典型的資源型城市，鶴崗長(zhǎng)期以來(lái)依賴煤炭產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的宏觀背景下未能實(shí)現(xiàn)有效突破，導(dǎo)致傳統(tǒng)動(dòng)能衰退、新動(dòng)能培育不足，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行陷入停滯甚至癱瘓狀態(tài)，無(wú)法依靠自身“造血”緩解財(cái)政壓力。

2021年以來(lái)，鶴崗圍繞“開(kāi)源”和“節(jié)流”，主要通過(guò)以下方式推進(jìn)財(cái)政重整：

（一）全力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與造血機(jī)制重建

積極爭(zhēng)取國(guó)家資源枯竭型城市轉(zhuǎn)移支付支持，培育非煤產(chǎn)業(yè)，布局綠色能源、生態(tài)農(nóng)業(yè)、跨境商貿(mào)等新業(yè)態(tài)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力和稅收基礎(chǔ)。

（二）實(shí)施全面預(yù)算緊縮與支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化

嚴(yán)格壓縮一般性支出和“三公”經(jīng)費(fèi)，大幅削減非急需非剛性項(xiàng)目。優(yōu)化公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用績(jī)效，集中財(cái)力用于?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)等必支領(lǐng)域。

（三）強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)整合與閑置資源盤活

推進(jìn)政府持有的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、股權(quán)以及閑置土地、房產(chǎn)等資源的處置變現(xiàn)，建立國(guó)有資本收益補(bǔ)充社保和財(cái)政的長(zhǎng)期機(jī)制。

（四）規(guī)范地方政府債務(wù)管理

分類化解存量債務(wù)，通過(guò)置換、重組、市場(chǎng)化償還等方式減輕付息壓力，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。

（五）向上爭(zhēng)取政策與資金支持

在自身努力基礎(chǔ)上，積極申請(qǐng)省級(jí)臨時(shí)救助和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，彌補(bǔ)基本財(cái)力缺口，避免發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政重整不僅是財(cái)政收支的技術(shù)性調(diào)整，更是倒逼地方政府加快轉(zhuǎn)型、改善治理的重要契機(jī)。鶴崗能否借此實(shí)現(xiàn)真正意義上的財(cái)政和城市再生，仍取決于其改革決心與行動(dòng)效能。

為避免成為下一個(gè)需啟動(dòng)財(cái)政重整的“鶴崗”，各地應(yīng)增強(qiáng)憂患意識(shí)，堅(jiān)持底線思維，多措并舉提升財(cái)政可持續(xù)性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，切實(shí)防范化解財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

一要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，培育可持續(xù)財(cái)源。堅(jiān)決擺脫對(duì)傳統(tǒng)單一資源或產(chǎn)業(yè)的路徑依賴，積極謀劃布局新興產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。著力改善營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，構(gòu)建多元支撐、抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)的現(xiàn)代財(cái)源體系，從根本上增強(qiáng)財(cái)政“造血”功能。

二要強(qiáng)化預(yù)算管理，落實(shí)過(guò)緊日子要求。堅(jiān)持量入為出、精打細(xì)算，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，堅(jiān)決壓減非急需、非剛性支出，取消低效無(wú)效支出。嚴(yán)格規(guī)范津貼補(bǔ)貼政策，合理控制編外人員規(guī)模，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將有限財(cái)力用于保障基本民生和重點(diǎn)領(lǐng)域，切實(shí)提升財(cái)政資金使用效益。

三要規(guī)范政府舉債，嚴(yán)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。依法依規(guī)實(shí)施政府融資行為，堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)。建立健全跨部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，對(duì)債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和預(yù)警。積極通過(guò)置換、重組等方式化解存量債務(wù)，穩(wěn)妥降低債務(wù)利息負(fù)擔(dān)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

四要依法組織收入，杜絕亂罰款亂攤派。嚴(yán)格遵守稅收和非稅收入征管法律法規(guī)，不得向下級(jí)單位或市場(chǎng)主體下達(dá)不合理的收入考核指標(biāo)。嚴(yán)禁為彌補(bǔ)收支缺口而采取運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、集中清繳等違規(guī)方式增收，營(yíng)造公平透明、法治規(guī)范的營(yíng)商環(huán)境。

五要主動(dòng)爭(zhēng)取支持，加強(qiáng)上下協(xié)同。在立足自身努力、挖掘內(nèi)部潛力的基礎(chǔ)上，積極向上反映實(shí)際困難，依法合規(guī)申請(qǐng)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)扶持資金。主動(dòng)加強(qiáng)與上級(jí)財(cái)政部門的溝通匯報(bào)，用足用好政策資源，但須摒棄“等靠要”思想，真正做到上下聯(lián)動(dòng)、合力解難。

各地應(yīng)汲取鶴崗等地的教訓(xùn)，早預(yù)警、早應(yīng)對(duì)，通過(guò)深化改革、強(qiáng)化管理、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，全面提升財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展能力，堅(jiān)決避免陷入財(cái)政重整的被動(dòng)局面。