為什么中國可以持續(xù)編制實施這么多個五年規(guī)劃？為什么五年規(guī)劃能發(fā)揮這么大的作用？
黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視謀劃和推動中長期發(fā)展，親自部署、親自推動國家五年規(guī)劃和重大戰(zhàn)略編制實施，提出了一系列新理念新思想新論斷。當(dāng)前，“十五五”規(guī)劃編制工作正在緊鑼密鼓推進(jìn)中，各方對中國新的五年規(guī)劃高度關(guān)注。各領(lǐng)域、各地區(qū)在制定“十五五”規(guī)劃的過程中，要以習(xí)近平總書記關(guān)于發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的重要論述精神為根本遵循，切實提高規(guī)劃編制水平和質(zhì)量，齊心協(xié)力繪制出未來五年發(fā)展的美好藍(lán)圖。習(xí)近平總書記指出，科學(xué)制定和接續(xù)實施五年規(guī)劃，是我們黨治國理政一條重要經(jīng)驗，也是中國特色社會主義一個重要政治優(yōu)勢。在國際交往中，經(jīng)常可以聽到這樣的提問：為什么中國可以持續(xù)編制實施這么多個五年規(guī)劃？為什么五年規(guī)劃能發(fā)揮這么大的作用？這些問題的背后，反映的是世界對中國發(fā)展模式的思考。要回答這樣的問題，就需要對五年規(guī)劃的作用機理進(jìn)行深入分析，找到中國持續(xù)謀劃和推動中長期發(fā)展的“秘訣”所在。01
有助于實現(xiàn)有序發(fā)展和路徑優(yōu)化
通過中長期工作的階段性安排，實現(xiàn)了發(fā)展步驟的循序漸進(jìn)。五年規(guī)劃本質(zhì)上是一種時序性安排，這就需要把握好發(fā)展的“節(jié)奏感”，在每一個關(guān)鍵的時間點上作出總體部署。五年的周期介于短期和長期之間，從宏觀經(jīng)濟(jì)治理的需要看，短期的調(diào)控政策可以熨平經(jīng)濟(jì)波動，中長期的發(fā)展愿景可以提供更加穩(wěn)定的預(yù)期；從政策和工程實施的規(guī)律看，無論是研究制定政策還是建設(shè)運營工程，絕大部分都有一定的時間要求，且需要保持一定的連續(xù)性；從規(guī)劃調(diào)整的需要來看，目標(biāo)、任務(wù)、政策、工程在經(jīng)過一段時間后，都需要根據(jù)新的形勢進(jìn)行更新，既不能間隔太長，又不能朝令夕改，五年是一個比較合適的節(jié)點。同時還要看到，中國治理的特點之一是注重長遠(yuǎn)目標(biāo)牽引，以五年規(guī)劃為單位可以較好地安排跨周期甚至是跨世紀(jì)的藍(lán)圖。在黨代會提出重大目標(biāo)后，經(jīng)過認(rèn)真研究和準(zhǔn)備，由之后的五年規(guī)劃明確具體的路線圖，在時間銜接上也比較契合，這已經(jīng)在近幾個五年規(guī)劃中得到了很好的體現(xiàn)。通過規(guī)劃理念的更新，實現(xiàn)了發(fā)展路徑的不斷優(yōu)化。五年規(guī)劃是與中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合的“中國名片”。理念的更新是最大的創(chuàng)新，五年規(guī)劃的編制過程既是創(chuàng)新應(yīng)用馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和中國特色治理理論的過程，也是不斷消化吸收全球經(jīng)濟(jì)社會理論創(chuàng)新成果的過程。每一次規(guī)劃理念的更新，都會體現(xiàn)到規(guī)劃的指標(biāo)、結(jié)構(gòu)和內(nèi)容中，從而對發(fā)展路徑進(jìn)行指引，這是一種主動的選擇。
“一五”至“五五”計劃把發(fā)展重工業(yè)放在突出位置，為產(chǎn)業(yè)體系的搭建奠定堅實基礎(chǔ)；“六五”至“十五”計劃著力解決社會發(fā)展問題，使發(fā)展目的和發(fā)展手段有了更好結(jié)合；“十一五”和“十二五”規(guī)劃以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，注重解決發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)等問題。“十三五”規(guī)劃提出的新發(fā)展理念，建立在對新的階段性特征全面分析的基礎(chǔ)之上，與當(dāng)前的發(fā)展需要和發(fā)展趨勢緊密融合，是能夠指導(dǎo)未來一個時期發(fā)展的方針。這種理念與路徑的相互作用，已經(jīng)被中國經(jīng)驗充分證明了價值，具有重要的借鑒意義。02
有助于強化戰(zhàn)略指引和目標(biāo)導(dǎo)向
通過指標(biāo)體系的構(gòu)建，實現(xiàn)了目標(biāo)導(dǎo)向的鮮明指引。規(guī)劃指標(biāo)是規(guī)劃愿景的濃縮，通過將宏觀目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可測量、可分解、可考核、可問責(zé)的量化指標(biāo)，實現(xiàn)對規(guī)劃的具象化引導(dǎo)。當(dāng)前各類規(guī)劃中的指標(biāo)體系，主要源于“十一五”規(guī)劃確立的范式。“十一五”規(guī)劃創(chuàng)造性地將指標(biāo)分為預(yù)期性和約束性兩類，其中預(yù)期性指標(biāo)是國家期望的發(fā)展目標(biāo)，主要依靠經(jīng)營主體的自主行為實現(xiàn)；約束性指標(biāo)是在預(yù)期性指標(biāo)基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確并強化政府責(zé)任的指標(biāo)，是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門提出的工作要求。以標(biāo)志性的約束性指標(biāo)“主要污染物排放總量”為例，在提出的過程中根據(jù)當(dāng)時的污染源情況，明確包括二氧化硫和化學(xué)需氧量兩個子項，同時圍繞減少10%的目標(biāo)值進(jìn)行了反復(fù)測算與討論，其過程本身就是一個統(tǒng)一思想認(rèn)識的過程。規(guī)劃通過后，該項指標(biāo)分解落實到各省、自治區(qū)、直轄市，以嚴(yán)格的機制進(jìn)行跟蹤考核，有力扭轉(zhuǎn)了污染加劇的狀況?！笆奈濉币?guī)劃的具體指標(biāo)創(chuàng)新力度較大，每萬人口高價值發(fā)明專利擁有量、數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重等均是首次采用，各方比較關(guān)注，在實際執(zhí)行中通過完善統(tǒng)計方式，實現(xiàn)了對創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的適應(yīng)和引導(dǎo)。通過發(fā)展任務(wù)的擺布，實現(xiàn)了對各領(lǐng)域的戰(zhàn)略指導(dǎo)。看文章首先看結(jié)構(gòu)，對下一個五年發(fā)展任務(wù)的結(jié)構(gòu)性安排，是五年規(guī)劃的一條基本邏輯線。近幾個五年規(guī)劃綱要編制中，對任務(wù)結(jié)構(gòu)的順序和條目都進(jìn)行了認(rèn)真研究，每一次都有若干重大創(chuàng)新。如“十二五”規(guī)劃增加了民生和社會治理板塊，“十三五”規(guī)劃把創(chuàng)新作為第一任務(wù)，單列了網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)空間、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、新型城鎮(zhèn)化、教育和健康等板塊，“十四五”規(guī)劃增加了國內(nèi)市場、數(shù)字化、鄉(xiāng)村振興、國民素質(zhì)、安全等板塊。
新的板塊意味著新的主題和內(nèi)容，有些是對過去任務(wù)的繼承創(chuàng)新，有些則是根據(jù)形勢變化突出的全新任務(wù)。最近兩個五年規(guī)劃綱要雖然采取的是條狀結(jié)構(gòu)，但在邏輯線索上暗含著創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等新發(fā)展理念的塊狀順序，體現(xiàn)了理念和任務(wù)的緊密結(jié)合。在每一塊任務(wù)中，都包含明確的總體要求，闡述該領(lǐng)域發(fā)展要堅持的基本方針、戰(zhàn)略導(dǎo)向和總體目標(biāo)，然后再通過二級、三級結(jié)構(gòu)的任務(wù)進(jìn)行細(xì)化部署，其中二級結(jié)構(gòu)一般是該領(lǐng)域主要包括的若干行業(yè)或方面，三級結(jié)構(gòu)則是具體的任務(wù)舉措。通過這種層層細(xì)化的結(jié)構(gòu)，既讓各方明晰把握相關(guān)領(lǐng)域的方向性要求，又有利于在后續(xù)落實中進(jìn)行分工部署。03
有助于引導(dǎo)資源配置和規(guī)劃執(zhí)行
通過重大舉措的謀劃，實現(xiàn)了對資源配置的積極引導(dǎo)。規(guī)劃任務(wù)部分的正文主要是舉措的集合，列入規(guī)劃的每一條舉措都是未來五年該領(lǐng)域發(fā)展的重頭戲。黨中央特別重視任務(wù)舉措的清晰性，習(xí)近平總書記對起草工作要求“有些舉措要一看就可以操作”。這些任務(wù)書在市場眼里，是引導(dǎo)資源配置的指南，對未來五年的投資、經(jīng)營等決策具有重要的提示作用，特別是其中的創(chuàng)新性舉措是市場關(guān)注的焦點。從規(guī)劃編制背后的邏輯看，近幾個五年規(guī)劃有一條重要線索，就是非常注重全要素生產(chǎn)率的作用。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的任務(wù)要求中，蘊含著更多依靠科學(xué)技術(shù)進(jìn)步實現(xiàn)生產(chǎn)效率提高的意圖，一些規(guī)劃任務(wù)的組合，實質(zhì)是依靠生產(chǎn)要素的重新組合實現(xiàn)資源配置的效率提升。其中非常關(guān)鍵的一條，就是規(guī)劃對于人力資本提升的重要作用。人力資本是一國發(fā)展的基礎(chǔ)性要素，而其提升又是一個長期過程，在規(guī)劃的教育、科技、人才和區(qū)域、城鎮(zhèn)化、公共服務(wù)等板塊都會涉及相關(guān)工作。正是在連續(xù)多個五年規(guī)劃中持之以恒重視人才培養(yǎng)和成長，綜合施策打造了強大的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和管理等人才隊伍，今天我們才能在大國競爭中擁有更多底氣。通過重大工程的推進(jìn)，實現(xiàn)了規(guī)劃部署的有效落地。過去的五年計劃，對各產(chǎn)業(yè)的建設(shè)規(guī)模、產(chǎn)量等會作出極為詳細(xì)的指令性安排。在市場經(jīng)濟(jì)條件下如何既減少行政性的生產(chǎn)計劃，又能為規(guī)劃實施提供足夠抓手，“十一五”規(guī)劃給出了答案。當(dāng)時，規(guī)劃編制者借鑒了世界銀行世界發(fā)展報告等國際報告的表達(dá)形式，在五年規(guī)劃中增添了正文加專欄的表達(dá)形式，正文主要闡述發(fā)展方向和重點，專欄則列出政府履行職責(zé)領(lǐng)域的重大工程、項目和政策。這一形式很好地處理了原則性內(nèi)容和具體抓手的關(guān)系，使規(guī)劃各項任務(wù)有了清晰的工程清單作為支撐。在實踐工作中，經(jīng)過匯總的專欄工程是推進(jìn)規(guī)劃的主要手段，有關(guān)部門對“十三五”規(guī)劃的165項、“十四五”規(guī)劃的102項重大工程項目均建立了專門機制，細(xì)分落實到具體建設(shè)項目上，動態(tài)跟蹤督導(dǎo)各工程實施進(jìn)展，對中央預(yù)算內(nèi)投資、地方政府專項債券等予以重點保障。對計劃分解、資金下達(dá)較慢和投資完成較差的，督促地方提出切實可行的解決方案，加快項目開工建設(shè)。此外，五年規(guī)劃越來越重視空間布局的作用，通過增加空間布局圖等方式，實現(xiàn)了重大格局和工程的精準(zhǔn)落地，對于提升規(guī)劃的科學(xué)性起到了促進(jìn)作用。04
有助于促進(jìn)民主集中和步調(diào)一致
通過建言獻(xiàn)策的開展，實現(xiàn)了集思廣益的良好效果。規(guī)劃編制的過程，也是傾聽各方聲音的過程，頂層設(shè)計同問計于民相結(jié)合，已經(jīng)成為五年規(guī)劃編制工作的鮮明特點。“十一五”規(guī)劃綱要在全國范圍開展建言獻(xiàn)策活動后，收到上萬條意見建議。上萬封群眾來信送到起草組后，每一封都有專人閱讀和摘錄，一些好的點子和建議被吸收采納到規(guī)劃稿中。“十四五”規(guī)劃編制過程中，習(xí)近平總書記親自主持召開多場專題座談會，既有專門針對某一群體的開門問策，也有針對某一區(qū)域發(fā)展的問診求方，還有針對基層群眾的意見聽取。根據(jù)黨中央部署，2020年8月，在多家央媒平臺上同步推出“‘十四五’規(guī)劃建言”專欄，這是我國五年規(guī)劃編制史上首次通過互聯(lián)網(wǎng)向全社會征求意見建議。在廣大人民群眾的踴躍參與下，累計收到超過101.8萬條建言，其中對民生保障、社會治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、黨的建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等方面的意見建議比較集中，為文件起草工作提供了有益參考。同時，規(guī)劃還在黨內(nèi)一定范圍征求意見，并聽取黨外人士的意見建議。“十五五”規(guī)劃編制工作啟動后，黨中央再次部署開展網(wǎng)絡(luò)征求意見活動。五年規(guī)劃征求意見范圍的不斷擴大、參與人數(shù)的持續(xù)增多、建言獻(xiàn)策形式的日益多樣化，是我國全過程人民民主的生動體現(xiàn)。通過規(guī)劃體系的傳導(dǎo)，實現(xiàn)了從上到下的步調(diào)一致。在近年來的治國理政經(jīng)驗交流中，一些發(fā)展中國家官員在了解中國五年規(guī)劃的成功經(jīng)驗后，會反復(fù)詢問，依靠什么樣的機制才能保障規(guī)劃任務(wù)得到如期執(zhí)行？對此，需要從我國規(guī)劃體系的構(gòu)成、運行等方面進(jìn)行解釋。經(jīng)過多年探索，我國已經(jīng)建立起以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成的“三級四類”規(guī)劃體系。
五年規(guī)劃的推進(jìn)，不僅是一個文本的實施，更在于通過規(guī)劃體系來傳導(dǎo)國家意志。從橫向看，對各領(lǐng)域的總體部署可以通過該領(lǐng)域的專項規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化，涉及空間的重大布局通過空間規(guī)劃落地，跨區(qū)域的任務(wù)則通過區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)部署。從縱向看，通過加強對地方五年規(guī)劃編制的指導(dǎo)，提升地方規(guī)劃質(zhì)量和水平，可以督促各地對國家發(fā)展任務(wù)的貫徹落實。隨著發(fā)展規(guī)劃立法進(jìn)程的加快推進(jìn)，從編制階段的銜接論證、審批發(fā)布到實施階段的監(jiān)督評估、動態(tài)調(diào)整，貫穿規(guī)劃全周期、全鏈條的體制機制將不斷得到完善，從而保障規(guī)劃合力更好地轉(zhuǎn)化為發(fā)展合力。來源：上海發(fā)展改革、中國城市規(guī)劃、中國紀(jì)檢監(jiān)察報。若文中內(nèi)容涉及版權(quán)問題或需引用授權(quán)，歡迎隨時通過公眾號后臺留言與我們聯(lián)系，我們將第一時間妥善處理。
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