本專題圍繞城投轉(zhuǎn)型為產(chǎn)投進程中，開展產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務的問題、策略和方法，將產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務管理總結為透視篇、解構篇和策略篇，為各地城投開展產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務提供參考。
本文立足國企改革邏輯與城投產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型實踐，將產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務的管理困境具象化為“安全感”缺失，系統(tǒng)剖析決策無據(jù)、風控缺位、運營粗放等共性問題，深入挖掘政策約束強化與管理能力滯后的矛盾內(nèi)核。
隨著上交所3號指引、35號文、126號文落地及“335指標”常態(tài)化監(jiān)管，傳統(tǒng)政府信用融資模式失效，城投產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型迫在眉睫。作為產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型的關鍵手段，城投開展產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務正面臨傳統(tǒng)粗放管理模式的挑戰(zhàn)：政策監(jiān)管收緊如“峭壁”、收益波動似“迷霧”、風險敞口若“暗礁”，催生強烈的“不安全感”。追根溯源，其本質(zhì)是投資管理體系與外部環(huán)境、發(fā)展要求的系統(tǒng)性脫節(jié)，暴露戰(zhàn)略定位模糊、風控體系薄弱、價值管理缺失等深層問題。01
城投開展產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務的現(xiàn)實困境
隨著上交所《公司債券發(fā)行上市審核規(guī)則適用指引第3號》（以下簡稱“3號指引”）的出臺，城投行業(yè)或?qū)⒚媾R更為嚴格的融資限制，面對融資收緊和資金成本攀升雙重壓力，城投投資就像“帶著鐐銬跳舞”，每步?jīng)Q策都充滿顧慮，而“要不要投”這關鍵的第一步，成為橫亙在城投面前最直接、最棘手的難題。具體來說，心中揣著三本“難念的經(jīng)”：第一本，借錢太貴，小生意看不上，大生意怕賠本。高企的融資成本壓縮了利潤空間，使得收益微薄的小項目難以覆蓋資金成本，即便風險較低，城投也不愿將有限的資金投入其中。新興產(chǎn)業(yè)領域同樣讓人望而卻步，新能源、數(shù)字經(jīng)濟雖然前景廣闊，但投資周期長，風險高且不確定性因素多。一旦市場環(huán)境發(fā)生變化或政策調(diào)整，就可能面臨虧損風險。某城投員工無奈地表示：“如今不是我們挑項目，而是項目挑我們，風險高的不敢碰，寧可錯過也不能錯投。”第二本，政策多變，新方向看不清，老路子走不通。3號指引的出臺只是政策變動的一個縮影，在當前復雜多變的政策環(huán)境下，城投難以精準把握未來投資方向。新興領域看似前景廣闊，但缺乏成熟經(jīng)驗和清晰的政策支持，貿(mào)然進入可能面臨諸多未知風險；而傳統(tǒng)的城投投資項目，如基礎設施建設等，隨著地方政府債務管控加強，融資難度加大，過去依靠大規(guī)模舉債搞建設的老路子已難以持續(xù)，城投陷入了迷茫的境地。第三本，考核嚴苛，保業(yè)績怕激進，防風險怕無為。城投作為地方重要的投資主體，既要承擔推動地方經(jīng)濟發(fā)展的重任，又面臨著嚴格的業(yè)績考核。在融資收緊的背景下，若采取激進的投資策略，雖然有可能實現(xiàn)業(yè)績增長，但也將面臨巨大的資金和債務風險；而過于保守地防范風險，可能導致投資停滯，無法滿足地方發(fā)展需求，同樣難以通過考核。這種兩難局面讓城投在投資決策時如履薄冰，遲遲無法邁出關鍵一步。當城投跨過“要不要投”的決策門檻，緊接著便要直面“可不可行？”的現(xiàn)實拷問，這種“不安全感”實際上是對產(chǎn)業(yè)投資行為本身的深層焦慮，可拆解為三個維度：第一，對投資方向的不確定。除政治性投資項目，城投對公司投資項目方向的選擇傾向于在已知且深耕的行業(yè)，這種穩(wěn)健型投資策略雖在風險管控與收益穩(wěn)定性層面構建了防御壁壘。但在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進背景下，新興產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)所展現(xiàn)的戰(zhàn)略價值與增長潛能，使城投也蠢蠢欲動，為搶占政策紅利窗口期，城投紛紛試圖布局智慧城市、綠色基建、低空經(jīng)濟等新賽道。然而，受區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎薄弱、專業(yè)人才短缺、技術適配性不足等現(xiàn)實條件制約，城投在具體項目落地時，往往難以精準找到同時滿足政策合規(guī)、經(jīng)濟可行、技術適配的投資方向。第二，對投資金額的不確定。國有企業(yè)實行嚴格的全面預算管理制度，為城投投資套上了“資金緊箍咒”。城投在確定投資金額時，需在戰(zhàn)略發(fā)展需求與資金使用效率間尋找平衡點，既要避免資金過度沉淀導致使用效率低下，又要防止盲目擴張引發(fā)債務風險，確保國有資產(chǎn)增值。第三，對投資方式的不確定。投資方式可以采用直接投資（股權投資/項目投資）、產(chǎn)業(yè)基金投資（母基金/合伙投資）、并購重組投資或PPP模式等，以股權投資和項目投資為例，城投面臨四重決策困境：一是模式之困，增資擴股、股權收購、新設公司等股權投資形式各有利弊，風險與收益并存。增資擴股雖能增強企業(yè)資金實力，但可能稀釋原有股東股權；股權收購可快速獲取優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，卻面臨估值風險與整合難題，城投容易陷入“選擇困難”。二是占比之惑，控股企業(yè)和參股企業(yè)差異化在監(jiān)管要求、決策權限、收益分配等方面存在顯著差異，控股雖能掌握企業(yè)主導權，但需承擔更多經(jīng)營風險；參股相對靈活，但可能缺乏話語權，城投在確定股權投資占比時左右為難。三是對象之慮，在選擇合作對象時，尤其是與私企合作，城投面臨準入門檻不明確的問題。合作對象的經(jīng)營穩(wěn)定性、信用狀況、管理規(guī)范程度等，都需要細致評估，但由于缺乏統(tǒng)一、明確的篩選標準，增加了合作決策的不確定性。四是權責之難，不同合作模式下，城投作為產(chǎn)業(yè)投資主體的權責劃分與管理模式差異巨大。如何界定各方權利義務，確保項目運營中的有效管理與風險控制，是城投在投資方式選擇中必須解決的關鍵問題。合規(guī)性審查，是城投投資決策繞不開的關鍵關卡，“合不合規(guī)？”主要涉及投資內(nèi)部決策程序合規(guī)與符合監(jiān)管要求兩大核心層面，任何偏差都可能引發(fā)合規(guī)風險。城投在合規(guī)審查的重重關卡前，“不安全感”如同無形的枷鎖，束縛著投資決策的每個環(huán)節(jié)。在內(nèi)部決策程序?qū)用?，城投常陷入權責失序的困局?/span>治理架構雖參照現(xiàn)代公司制搭建黨委會、董事會等多層決策主體，但實際操作中，為規(guī)避審計風險形成了“集體決策依賴癥”。從項目立項到合同簽訂，各治理主體會議輪番召開，看似層層把關，實則因職責邊界模糊導致決策效率嚴重損耗。同時，“重復決策”成為常態(tài)，同一個項目為了“流程完整”，每一筆采購都要“再決策一次”，每一個合同都要“再審批一次”，導致決策鏈條冗長。在符合監(jiān)管要求層面，城投則面臨著政策解讀與執(zhí)行的雙重壓力。面對動態(tài)調(diào)整的監(jiān)管政策，城投常陷入“政策滯后焦慮”，例如土地儲備新規(guī)出臺后，部分城投因未能及時調(diào)整融資模式，導致項目備案受阻；隱性債務監(jiān)管升級后，部分存量項目因融資結構不合規(guī)被迫整改。此外，監(jiān)管要求的復雜性加劇了城投的執(zhí)行困境，面對事前審批、事后備案的邊界劃分，以及不同監(jiān)管部門對材料完整性、技術規(guī)范的差異化要求，城投難以在不同監(jiān)管場景下應對自如。02
開展產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務“安全感”缺失的根源性剖析
當城投缺乏清晰戰(zhàn)略指引時，投資決策如同在茫茫大海中航行卻沒有指南針，難以準確判斷投資方向。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，較易錯失政策性機遇，宏觀經(jīng)濟形勢和政策走向是城投企業(yè)投資決策的重要風向標。戰(zhàn)略規(guī)劃缺位時，或者錯失布局新興產(chǎn)業(yè)的最佳時機；或者貿(mào)然進入新領域，因政策支持不足、技術和市場不成熟等問題導致投資失敗。其次，忽視區(qū)域資源適配性，每個地區(qū)都有其獨特的資源優(yōu)勢和發(fā)展需求，但戰(zhàn)略規(guī)劃缺失時，城投往往忽視對區(qū)域資源稟賦的分析，無法挖掘區(qū)域內(nèi)潛在的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會。再次，業(yè)務較易碎片化布局，戰(zhàn)略規(guī)劃的缺失致使城投企業(yè)在業(yè)務拓展中呈現(xiàn)盲目性與隨意性，項目間缺乏邏輯關聯(lián)與協(xié)同效應。這種無序投資不僅分散企業(yè)資源，更難以形成核心競爭力，導致投資方向愈發(fā)模糊。最后，較易被動應對市場變革，在競爭激烈、技術快速迭代的市場環(huán)境下，缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃的城投企業(yè)無法提前布局，只能在危機出現(xiàn)后倉促調(diào)整投資策略，陷入頻繁轉(zhuǎn)向的惡性循環(huán)，進一步加劇投資決策的不確定性與混沌感。部分城投在進行投資項目可行性研究時，存在重形式輕實質(zhì)的問題。一方面，數(shù)據(jù)收集與分析缺乏嚴謹性，過度依賴二手數(shù)據(jù)資源庫或?qū)＜抑饔^研判，缺乏對項目現(xiàn)場的系統(tǒng)性勘察與深度調(diào)研。以文旅類投資項目評估為例，部分城投僅參照區(qū)域平均游客流量統(tǒng)計數(shù)據(jù)，未能充分考量項目所在地的旅游資源稟賦差異、交通基礎設施配套水平等核心變量，導致市場需求預測與實際運營存在較大偏差。另一方面，對項目的經(jīng)濟測算不夠科學，忽視運營成本、資金回籠周期等關鍵要素，使得投資回報率的計算脫離實際，無法為決策提供可靠依據(jù)。在調(diào)查程序上，部分城投常簡化流程、壓縮周期，導致關鍵環(huán)節(jié)缺失。這種操作模式本質(zhì)上是對風險識別機制的破壞，使得盡職調(diào)查淪為形式化的流程走賬，將投資決策建立在“沙堆”之上。此外，專業(yè)深度的缺失更使盡職調(diào)查淪為“紙面文章”。面對新能源、數(shù)字經(jīng)濟等新興領域投資，多數(shù)城投企業(yè)缺乏復合型專業(yè)團隊，無法對技術壁壘、市場前景、政策適配性進行深度研判。同時，盡職調(diào)查結果應用環(huán)節(jié)的失效，進一步消解了其風險防控價值。部分城投將調(diào)查報告束之高閣，管理層決策過程中，政績考核導向與外部關系因素對專業(yè)研判形成替代效應，導致報告揭示的風險要素未被納入決策依據(jù)。這種從調(diào)查到?jīng)Q策的脫節(jié)，使盡職調(diào)查喪失風險預警功能，讓城投投資在暗流涌動中裸泳前行。在與外部企業(yè)合作投資時，部分城投對合作方的審查存在明顯漏洞。資質(zhì)審核不夠細致，僅停留在營業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書等基礎文件的程序性核驗，缺乏對合作方核心經(jīng)營能力、真實財務狀況及信用履歷的穿透式審查。部分合作方通過財務數(shù)據(jù)造假、債務信息隱瞞等手段規(guī)避監(jiān)管，城投卻未能及時察覺，為合作埋下隱患。此外，對合作方的管理能力和團隊水平評估不足，在項目實施過程中，因合作方管理不善導致項目進度滯后、成本超支等問題頻發(fā)，嚴重影響投資收益和公司聲譽。城投普遍存在“重投資、輕管理”的傾向，投后管理機制形同虛設。一方面，缺乏對被投企業(yè)的常態(tài)化跟蹤機制，未能建立涵蓋財務數(shù)據(jù)、業(yè)務進展、市場動態(tài)的實時監(jiān)測體系，導致無法及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營困境。另一方面，對被投企業(yè)的治理介入不足，即便作為控股股東，也難以深度參與企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、團隊管理等核心事務，無法有效引導企業(yè)實現(xiàn)預期發(fā)展目標，使投資收益難以保障。資源整合能力不足進一步制約了投資價值的釋放。部分城投缺乏系統(tǒng)化的資源協(xié)同機制，無法將自身在政策、資金、渠道等方面的優(yōu)勢與被投企業(yè)的技術、市場能力有機結合。以智慧城市建設項目為例，城投雖背靠地方政府資源，但在實際運營中未能有效統(tǒng)籌被投科技企業(yè)的研發(fā)資源，導致項目落地后難以形成完整的解決方案，與市場實際需求存在脫節(jié)，致使項目收益低于預期。
從行業(yè)實踐來看，多數(shù)城投尚未建立科學的投資退出規(guī)劃，對退出時機、方式缺乏前瞻性布局。當被投企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營不善、行業(yè)趨勢逆轉(zhuǎn)等情況時，因缺乏清晰的退出路徑，只能被動持有不良資產(chǎn)，導致資金長期沉淀，流動性風險加劇。尤其在投資某些新興產(chǎn)業(yè)項目時，由于未提前規(guī)劃股權回購、并購退出等機制，在行業(yè)競爭加劇、技術迭代失敗后，城投無法及時止損，造成國有資產(chǎn)流失，嚴重削弱產(chǎn)業(yè)投資的風險可控性與可持續(xù)發(fā)展能力。多數(shù)城投的風險管理呈現(xiàn)碎片化特征，尚未構建起覆蓋投資全生命周期的閉環(huán)體系。在風險識別環(huán)節(jié)，缺乏統(tǒng)一的風險分類標準與動態(tài)監(jiān)測指標庫，對市場風險、信用風險、操作風險等未能進行系統(tǒng)性梳理，導致部分潛在風險長期處于“隱形”狀態(tài)。在風險評估階段，風險識別不夠全面，往往只關注政策、市場等顯性風險，而忽視法律糾紛、技術迭代等隱性風險。例如在投資新興科技項目時，未能充分預見知識產(chǎn)權糾紛和技術更新?lián)Q代帶來的風險，導致項目后期陷入困境。同時，風險評估方法單一，多采用粗放型的“高、中、低”三級風險定性評估方式，缺乏定量評估模型，難以準確衡量風險的大小和發(fā)生概率。在風險應對環(huán)節(jié)，部分城投應急預案缺乏實操性，跨部門協(xié)同機制尚未建立，致使風險事件發(fā)生時，難以形成高效有序的應急響應體系。數(shù)字化轉(zhuǎn)型浪潮下，多數(shù)城投的風險管理仍沿用傳統(tǒng)人工管理范式，與大數(shù)據(jù)、人工智能等先進技術脫節(jié)。一方面，風險信息系統(tǒng)建設滯后，業(yè)務數(shù)據(jù)呈碎片化分布于財務核算、項目管理、市場監(jiān)測等多個獨立系統(tǒng)，無法實現(xiàn)互聯(lián)互通與深度挖掘，難以形成全面的風險畫像，無法通過關聯(lián)分析預判各個風險間的疊加效應。另一方面，智能風控模型及算法應用處于起步階段，對市場動態(tài)數(shù)據(jù)、行業(yè)宏觀數(shù)據(jù)的實時采集、處理和分析能力薄弱，難以建立有效的風險預警機制。特別是在新興產(chǎn)業(yè)投資領域，因缺乏智能化監(jiān)測手段，無法對技術迭代、政策調(diào)整等風險要素進行動態(tài)跟蹤與量化評估，致使風險識別存在顯著滯后性，往往在風險事件形成較大影響后才被動響應。風險管理尚未融入城投的日常運營與員工思維，“重業(yè)務、輕風控”的現(xiàn)象普遍存在。在治理層面，城投管理層戰(zhàn)略決策中普遍存在風險管理權重配置不足的問題，資源傾斜過度聚焦于項目開發(fā)與經(jīng)營業(yè)績增長，致使風險管理制度形同虛設。在執(zhí)行層面，基層員工風險防控意識淡薄，業(yè)務操作中存在顯著的流程簡化傾向，風險識別與評估環(huán)節(jié)常因效率優(yōu)先原則被選擇性弱化。以合同管理流程為例，業(yè)務人員因急于促成合作，未嚴格審核合同條款中的風險責任劃分，容易為后續(xù)履約糾紛埋下隱患。此外，部分城投內(nèi)部缺乏常態(tài)化的風險管理培訓與宣導，員工對風險識別、應對的方法與工具掌握不足，難以形成全員參與的風險管理文化，使得風險管理機制在執(zhí)行過程中大打折扣。城投投資團隊普遍存在人才結構單一化問題，傳統(tǒng)基建領域人才占比過高，而新興產(chǎn)業(yè)、金融投資、風險管理等領域?qū)I(yè)人才嚴重匱乏。以新能源產(chǎn)業(yè)投資為例，現(xiàn)有團隊成員知識體系多集中于工程管理與財務分析方向，缺乏熟悉光伏、儲能技術原理、產(chǎn)業(yè)鏈上下游布局以及行業(yè)政策的復合型人才，導致在項目評估時難以準確把握技術可行性與市場前景。
同時，跨學科、跨領域的綜合型人才更是鳳毛麟角，面對數(shù)字經(jīng)濟、智能制造等融合型產(chǎn)業(yè)投資項目，團隊無法從技術、市場、政策等多維度進行深度分析，只能依賴外部顧問，增加了決策成本與信息不對稱風險。現(xiàn)有投資團隊成員專業(yè)能力難以匹配產(chǎn)業(yè)投資的復雜需求。在行業(yè)研究方面，對產(chǎn)業(yè)演進趨勢、市場競爭格局的分析多停留在表面，缺乏深度調(diào)研與數(shù)據(jù)支撐，無法精準預判行業(yè)發(fā)展方向。例如在財務分析與估值領域，部分成員仍采用傳統(tǒng)的靜態(tài)估值方法，難以應對新興企業(yè)輕資產(chǎn)、高成長的特性，造成資產(chǎn)估值失真。
此外，團隊行業(yè)知識更新速度緩慢，面對快速變化的市場環(huán)境與技術變革，團隊成員未能及時學習掌握新政策、新技術、新模式，專業(yè)能力逐漸與市場需求脫節(jié)。部分城投現(xiàn)有的激勵機制難以激發(fā)投資團隊的積極性與創(chuàng)造力。薪酬體系缺乏市場競爭力，固定薪資占比過高，與項目收益掛鉤的績效獎勵不足，導致團隊成員缺乏主動挖掘優(yōu)質(zhì)項目、提升投資收益的動力。晉升通道不暢通，論資排輩現(xiàn)象普遍存在，年輕優(yōu)秀人才難以脫穎而出，限制了團隊的創(chuàng)新活力。對投資失誤的責任追究過于嚴苛，而對成功項目的獎勵相對不足，使得團隊成員在投資決策時過度保守，錯失許多具有潛力的投資機會。這種不合理的激勵機制，不僅難以吸引外部優(yōu)秀人才，還導致內(nèi)部人才流失嚴重，進一步削弱了投資團隊的專業(yè)性與戰(zhàn)斗力。即將更新，敬請期待！
城投變產(chǎn)投透視篇：產(chǎn)業(yè)投資管理的全景圖譜
城投變產(chǎn)投策略篇：強化產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務穩(wěn)健性與安全性“五步走”
