隨著 35 號(hào)文、47 號(hào)文、99 號(hào)文、226 號(hào)文等一系列聚焦防范化解政府隱性債務(wù)的政策文件相繼出臺(tái)，我國(guó)對(duì)地方政府隱性債務(wù)的管控力度持續(xù)加大。其中，精準(zhǔn)界定項(xiàng)目投資屬性，已成為防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
為此，需進(jìn)一步厘清政府投資項(xiàng)目與國(guó)有企業(yè)投資項(xiàng)目的權(quán)責(zé)邊界，精準(zhǔn)匹配各類(lèi)投資項(xiàng)目適用的管理模式，全面排查并明晰投資項(xiàng)目推進(jìn)中的政策風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決守住不觸碰 “政府隱性債務(wù)” 紅線(xiàn)的底線(xiàn)。
01
辨內(nèi)涵——什么是政府投資項(xiàng)目？什么是國(guó)企投資項(xiàng)目？
《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)）將固定資產(chǎn)投資主體劃分為“政府投資”及“企業(yè)投資”。首先，什么是政府投資？2018年國(guó)務(wù)院頒布的《政府投資條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第712號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）第二條“本條例所稱(chēng)政府投資，是指在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等”，《條例》第九條規(guī)定了政府投資項(xiàng)目是指政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目，明確政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。政府投資資金按項(xiàng)目安排，以直接投資方式為主；對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。所謂國(guó)企投資項(xiàng)目，根據(jù)《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令2017年第2號(hào)），國(guó)企投資項(xiàng)目是指企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)投資建設(shè)的固定資產(chǎn)投資建設(shè)的項(xiàng)目，包括企業(yè)使用自己籌措資金的項(xiàng)目，以及使用自己籌措的資金并申請(qǐng)使用政府投資補(bǔ)助或貸款貼息等的項(xiàng)目。02
看差異——從資金到?jīng)Q策，關(guān)鍵差異在哪？
按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，政府投資由政府進(jìn)行決策，政府出錢(qián)投資，投資收益由政府享有，相應(yīng)的債務(wù)和投資風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，投資形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸政府所有。企業(yè)投資則由企業(yè)進(jìn)行投資決策（根據(jù)項(xiàng)目情況由政府核準(zhǔn)或備案），企業(yè)出錢(qián)投資，投資收益由企業(yè)享有，相應(yīng)的債務(wù)和投資風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)承擔(dān)，投資形成的產(chǎn)權(quán)歸企業(yè)所有。政府投資項(xiàng)目與企業(yè)投資項(xiàng)目的主要區(qū)別如表1所示。表1：政府投資項(xiàng)目與企業(yè)投資項(xiàng)目的區(qū)別
政府投資項(xiàng)目與國(guó)企投資項(xiàng)目的相同之處則表現(xiàn)在投資方式上，《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第45號(hào)）中指出，所謂投資補(bǔ)助是指國(guó)家發(fā)改委對(duì)符合條件的地方政府投資項(xiàng)目和國(guó)企投資項(xiàng)目給予的投資資金補(bǔ)助，而貼息是指國(guó)家發(fā)改委對(duì)符合條件且使用了中長(zhǎng)期貸款的投資項(xiàng)目給予的貸款利息補(bǔ)貼，這兩者均為無(wú)償投入。
從該管理辦法中可以看出，無(wú)論是政府投資項(xiàng)目還是國(guó)企投資項(xiàng)目都可以采用投資補(bǔ)助和貸款貼息這兩種方式進(jìn)行項(xiàng)目投資，而這不作為區(qū)分是否為政府投資項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)。
03
防風(fēng)險(xiǎn)——3個(gè)實(shí)操問(wèn)題，避免踩“隱債”紅線(xiàn)
Q1：財(cái)政沒(méi)出資就不是政府投資項(xiàng)目嗎？政府投資項(xiàng)目是政府使用財(cái)政預(yù)算資金投資的項(xiàng)目，如果項(xiàng)目由國(guó)企實(shí)施，但財(cái)政沒(méi)給錢(qián)，就不是政府投資項(xiàng)目？答案是否定的。實(shí)質(zhì)上，如果某項(xiàng)目本應(yīng)由財(cái)政安排預(yù)算資金實(shí)施，但由于政府沒(méi)錢(qián)而安排給城投籌資建設(shè)，該行為屬于違規(guī)行為，且極易構(gòu)成政府隱性債務(wù)。2021年11月出臺(tái)的《貴州省政府投資項(xiàng)目管理辦法》即明確”地方政府不得將應(yīng)由政府出資建設(shè)的項(xiàng)目交由企業(yè)籌資建設(shè)”。2022年，湖南《規(guī)范政府性投資項(xiàng)目決策和立項(xiàng)防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理辦法》更是指出：國(guó)有投融資公司投資建設(shè)的非經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，必須使用財(cái)政資金、政府債券資金，不得違規(guī)使用市場(chǎng)化融資新增政府隱性債務(wù)。Q2：公益性項(xiàng)目可以由企業(yè)實(shí)施嗎？根據(jù)《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》指出公益性資產(chǎn)是指為社會(huì)公共利益服務(wù)，且依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)，如學(xué)校、醫(yī)院、公園、廣場(chǎng)、黨政機(jī)關(guān)及經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位辦公樓等，以及市政道路、水利設(shè)施、非收費(fèi)管網(wǎng)設(shè)施等不能帶來(lái)經(jīng)營(yíng)性收入的基礎(chǔ)設(shè)施等。《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2018〕194號(hào)）要求：“申報(bào)企業(yè)擁有的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)質(zhì)量?jī)?yōu)良、權(quán)屬清晰，嚴(yán)禁將公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公共文化設(shè)施、公園、公共廣場(chǎng)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦公樓、市政道路、非收費(fèi)橋梁、非經(jīng)營(yíng)性水利設(shè)施、非收費(fèi)管網(wǎng)設(shè)施等公益性資產(chǎn)及儲(chǔ)備土地使用權(quán)計(jì)入申報(bào)企業(yè)資產(chǎn)?！?/span>《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)文）明確規(guī)定，嚴(yán)禁將公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公共文化設(shè)施、公園、公共廣場(chǎng)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦公樓、市政道路、非收費(fèi)橋梁、非經(jīng)營(yíng)性水利設(shè)施、非收費(fèi)管網(wǎng)設(shè)施等公益性資產(chǎn)注入國(guó)有企業(yè)，不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入國(guó)有企業(yè)，不得將預(yù)期土地出讓收入作為國(guó)有企業(yè)償債資金來(lái)源。針對(duì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或稱(chēng)純公益性項(xiàng)目，政府具有建設(shè)和供給的責(zé)任，政府應(yīng)采取直接投資方式，安排財(cái)政資金實(shí)施這些項(xiàng)目。如果交由企業(yè)先行籌資實(shí)施，政府后付款，就會(huì)形成政府隱性債務(wù)。Q3：哪些政府投資項(xiàng)目有可能轉(zhuǎn)化為企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)施？1.項(xiàng)目為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益能夠覆蓋投資成本并獲得合理回報(bào)。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目需有政府合法合規(guī)補(bǔ)貼。2.非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或純公益性項(xiàng)目不宜由企業(yè)實(shí)施。如由企業(yè)實(shí)施應(yīng)充分論證說(shuō)明合理性、企業(yè)自有資金的實(shí)力，以及是否會(huì)形成政府隱性債務(wù)。3.對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目打包實(shí)施的，應(yīng)確保政府匹配經(jīng)營(yíng)資源的合法合規(guī)性。4.以企業(yè)自有資金作為項(xiàng)目資本金，無(wú)需接受政府資本金注入。在項(xiàng)目建設(shè)期，政府可以給予項(xiàng)目投資補(bǔ)助和貸款貼息；在運(yùn)營(yíng)期，政府可以合法合規(guī)予以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。但項(xiàng)目無(wú)政府直接投資或資本金注入。5.企業(yè)具有自有資金的出資能力。如為國(guó)有企業(yè)，應(yīng)注意區(qū)別國(guó)企自主投資資金、財(cái)政投資資金和接受財(cái)政管理資金的區(qū)別。由國(guó)企實(shí)施的項(xiàng)目，在所有的政府投資計(jì)劃規(guī)劃或項(xiàng)目文件中，均無(wú)項(xiàng)目實(shí)施方式為政府投資的表述。還要注意，國(guó)企出資不能是債務(wù)性資金。來(lái)源：城望研究院根據(jù)公開(kāi)資料梳理、創(chuàng)作而成。若文中內(nèi)容涉及版權(quán)問(wèn)題或需引用授權(quán)，歡迎隨時(shí)通過(guò)公眾號(hào)后臺(tái)留言與我們聯(lián)系，我們將第一時(shí)間妥善處理。
