一文速覽丨從經(jīng)營權(quán)到特許經(jīng)營權(quán)：城投如何在合規(guī)中“玩轉(zhuǎn)”特許經(jīng)營？
國家發(fā)改委官網(wǎng)最新發(fā)布第七批違背市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單典型案例，云南楚雄州等地將新能源汽車充電樁授予相關(guān)國有企業(yè)經(jīng)營管理，違規(guī)設(shè)置特許經(jīng)營權(quán)準(zhǔn)入壁壘，妨礙其他經(jīng)營主體進(jìn)入，引發(fā)市場(chǎng)關(guān)注。這一案例為新機(jī)制下特許經(jīng)營項(xiàng)目的合規(guī)獲取再次敲響了警鐘。城投公司該如何在合規(guī)框架內(nèi)，穩(wěn)穩(wěn)拿下特許經(jīng)營權(quán)？
01 辨析：經(jīng)營權(quán) VS 特許經(jīng)營權(quán) 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2024年第17號(hào)令）僅對(duì)特許經(jīng)營模式做了定義，對(duì)特許經(jīng)營權(quán)可以拓展理解為由特定授權(quán)主體（通常為政府部門或其授權(quán)機(jī)構(gòu)）依法授予企業(yè)或其他組織在一定期限、一定區(qū)域內(nèi)，從事特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)運(yùn)營并獲得收益的專有權(quán)利。 02 匹配：哪些經(jīng)營權(quán)適用特許經(jīng)營模式？
表2：特許經(jīng)營權(quán)適用范圍政策一覽
屬于公共服務(wù)產(chǎn)品 特許經(jīng)營會(huì)設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、限制市場(chǎng)主體數(shù)量，天然具有壟斷性和排他性，因此其必須具備法定且正當(dāng)?shù)穆殭?quán)來源與基礎(chǔ) 享有收費(fèi)權(quán)，聚焦使用者付費(fèi) 項(xiàng)目收益能夠覆蓋投資和運(yùn)營成本，不增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。付費(fèi)機(jī)制考慮多種因素：（1）項(xiàng)目產(chǎn)出是否具有可計(jì)量特性；（2）收益的確定性和靈活性；（3）項(xiàng)目的可融資性；（4）項(xiàng)目當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況等。 不影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng) 《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》明確要求政府在起草政策措施時(shí)，不得通過違法設(shè)置或者授予特許經(jīng)營權(quán)，限制或者變相限制市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出。 03 實(shí)施：如何合規(guī)拿下特許經(jīng)營權(quán)？
115號(hào)文明確新機(jī)制特許經(jīng)營模式，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》（以下簡稱“編寫大綱”）更是規(guī)定地方所屬國有企業(yè)不得直接以特許經(jīng)營者或投資人身份參與政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
曾引發(fā)熱議的平陰9.24億元“賣天”事件，是新機(jī)制下特許經(jīng)營與低空經(jīng)濟(jì)的首次結(jié)合。但這一嘗試從2024年11月5日招標(biāo)、11月26日中標(biāo)，到12月13日公告中止，僅存續(xù)一個(gè)多月便告終結(jié)。
城望研究院認(rèn)為其失敗原因有二： 一是忽視資產(chǎn)屬性，將特許經(jīng)營權(quán)單純視作無形資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)公開拍賣，忽視了空域權(quán)屬屬于國家，單位和個(gè)人不得擅自轉(zhuǎn)讓和侵占； 二是違背特許經(jīng)營者的基本條件，中標(biāo)方山東金宇通用航空有限公司屬平陰縣屬國企，違背政策要求。
圖2：特許經(jīng)營權(quán)合規(guī)獲取方式
案例：黃山旅游T1線一期工程特許經(jīng)營項(xiàng)目 項(xiàng)目采用BOOT模式實(shí)施，特許經(jīng)營期40年，由本級(jí)國企作為政府出資代表，與民營企業(yè)合作成立項(xiàng)目公司，通過使用者付費(fèi)和政府投資支持實(shí)現(xiàn)盈利。 案例：沙井廠、二坑溪廠、九曲灣廠、吳圩二期廠等4個(gè)水質(zhì)凈化廠及配套管網(wǎng)特許經(jīng)營項(xiàng)目 該項(xiàng)目采用BOT模式，各子項(xiàng)目的特許經(jīng)營期均為35年，中標(biāo)公司為武漢天源環(huán)保股份有限公司（現(xiàn)更名為：武漢天源集團(tuán)股份有限公司）。該公司（國有參股4.4%）作為民企以非聯(lián)合體形式中標(biāo)35年期特許經(jīng)營項(xiàng)目，對(duì)新機(jī)制的探索與實(shí)踐具有積極意義。
表4：支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營
新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）
3.層級(jí)錯(cuò)配
根據(jù)《編寫大綱》，地方本級(jí)國有獨(dú)資或國有控股企業(yè)（含其獨(dú)資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級(jí)政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項(xiàng)目公司股東。意味著非本級(jí)項(xiàng)目地方國企可參與，非本級(jí)國企可參與其他層級(jí)項(xiàng)目。如市級(jí)政府可以將本級(jí)項(xiàng)目分散委托各區(qū)縣政府實(shí)施，由區(qū)縣實(shí)施機(jī)構(gòu)招引市屬國企，從而實(shí)現(xiàn)地方對(duì)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)控制權(quán)的目的。
案例：溫州濱海凈水廠項(xiàng)目 項(xiàng)目采用BOT模式實(shí)施，區(qū)政府授權(quán)主管部門作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，實(shí)施機(jī)構(gòu)通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式選定特許經(jīng)營者。項(xiàng)目通過設(shè)置特定條件將區(qū)縣級(jí)政府項(xiàng)目交由市級(jí)所屬國企實(shí)施，保留地方對(duì)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的控制權(quán)。
（二）存量項(xiàng)目
圖3：TOT模式運(yùn)作結(jié)構(gòu)
案例：貴陽市觀山湖公園特許經(jīng)營項(xiàng)目 該項(xiàng)目采用TOT模式，特許經(jīng)營期限為11年。區(qū)政府通過公開招標(biāo)的方式，將觀山湖公園特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給區(qū)屬國有企業(yè)，負(fù)責(zé)公園的日常運(yùn)營管理、設(shè)施維護(hù)、景觀提升等工作。
城投公司作為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的重要力量，需要深刻理解新機(jī)制的政策導(dǎo)向，強(qiáng)化市場(chǎng)化運(yùn)營能力提升供給效率與質(zhì)量，方能在政策變革與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中站穩(wěn)腳跟、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
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